Réinstallation des réfugiés

Ce que nous voulons pour les réfugiés : quatre visages, quatre valeurs

Résumé

Nous voulons que les réfugiés soient traités de façons équitable et honorable, dans un processus indépendant et abordable. Ce sont là des valeurs canadiennes : traiter des réfugiés de cette manière est bonne tant pour le Canada que pour les réfugiés. Consultez ce survol à deux pages pour apprendre davantage sur notre vision pour les réfugiés au Canada et ce que nous pouvons faire ensemble pour y arriver. 2 pages, 2011.

http://ccrweb.ca/fr/4visages-4valeurs

Accueil incertain des réfugiés aux bureaux des visas canadiens

ACCUEIL INCERTAIN DES RÉFUGIÉS
AUX BUREAUX DES VISAS CANADIENS

Avril 1996

 

Contenu:
(Introduction) (Thèmes principaux) (Commentaires par ville/bureau des visas)

INTRODUCTION

Le traitement des demandes de visa aux bureaux des visas canadiens préoccupe beaucoup le Conseil canadien pour les réfugiés (CCR) depuis de nombreuses années. Certains réfugiés bénéficient d'un traitement bienveillant, rapide et efficace, mais tous n'ont pas cette chance. Nos membres signalent régulièrement des problèmes quant à l'accès aux bureaux des visas, au traitement réservé aux demandeurs, aux délais de traitement et aux différences de normes qui existent d'un bureau à l'autre.

En janvier 1995, dans le cadre d'une discussion portant sur la lutte contre le racisme, le Groupe de travail sur la protection outre-mer et le parrainage du CCR a décidé d'effectuer une étude sur les bureaux des visas. Il voulait déterminer si les personnes cherchant à avoir accès à ces bureaux se heurtaient à un racisme institutionnel. Une enquête a donc été menée en 1995 et au début de 1996. On a demandé aussi bien à des réfugiés qu'à des personnes travaillant avec eux au Canada et à l'étranger de raconter ce qu'elles avaient vécu ou vu aux bureaux des visas canadiens.

Les résultats de l'enquête doivent être examinés à la lumière du contenu de nombreux rapports dans lesquels on avait exprimé, au fil des ans, des préoccupations du même genre. Ainsi, dans le rapport de 1987 intitulé Race Relations and the Law et signé par Tannis Cohen, le Conseil juif canadien avait soutenu, au chapitre 9 portant sur l'immigration, que la répartition inégale des bureaux des visas était une forme de racisme institutionnel. Cinq ans plus tard, la Commission spéciale sur la protection outre-mer du CCR signalait avoir entendu histoire d'horreur sur histoire d'horreur. Sa conclusion était que les lacunes étaient institutionnelles, endémiques et structurelles et que les problèmes persisteraient tant que le système lui-même ne changerait pas. Dans un autre rapport publié en 1995 et intitulé Refugee Family Reunification, la Commission spéciale sur la réunification familiale du CCR avait attiré l'attention sur la multitude de problèmes relatifs au traitement des demandes de visas à l'étranger et insisté sur les difficultés particulières venant de la répartition inégale des agents des visas.

En juin de la même année, le Comité permanent de la citoyenneté et de l'immigration a publié le rapport intitulé Le statut de réfugié et les considérations liées au sexe. Il s'y intéressait aux obstacles institutionnels (obtenir de rencontrer des agents des visas, notamment) qui empêchaient les femmes réfugiées d'être sélectionnées en vue de leur établissement au Canada. Sa recommandation no 14 se lit comme suit : «Tous les aspects du processus de sélection des réfugiés à l'étranger devraient être repensés dans une optique fondée sur le sexe, de façon à éliminer les obstacles directs et indirects sur lesquels Citoyenneté et Immigration Canada exerce le contrôle et qui risquent d'empêcher des femmes d'être sélectionnées en vue d'un réétablissement au Canada.»

Le ministère de l'Immigration a lui aussi quelque peu admis la nécessité d'étudier la question du traitement des demandes de visa et d'apporter des améliorations. Le Groupe de travail no 3, un comité mixte composé de représentants publics et privés, a été constitué dans le cadre des consultations sur l'immigration de 1994. Il a fait remarquer, au sujet des démarches de réétablissement au Canada entreprises à partir de l'étranger, que le gouvernement devait évaluer sa performance dans un esprit critique et l'améliorer dans plusieurs domaines (application des programmes, délais de traitement et application régulière de la loi), afin de voir à ce que les dossiers des réfugiés soient traités équitablement aux bureaux des visas canadiens. On reconnaît par ailleurs, dans la version provisoire du Project Report on Private Sponsorship of Refugees daté du 15 novembre 1994 et rédigé pour discussion, qu'un grand nombre des critiques émises au sujet du programme par les répondants de réfugiés avaient trait à la partie du traitement des demandes de visa qui se fait à l'étranger. Les plaintes sont de nature très variée : pourcentages de refus trop élevés, délais de traitement trop longs, manque d'uniformité des pratiques dans les bureaux et les régions, demandes de renseignements sans réponse. Dans son rapport de mars 1995 intitulé Traitement des cas de réfugiés à l'étranger : Examen des «meilleures pratiques», M. Max Brem confirme un certain nombre des préoccupations soulevées par les ONG depuis nombre d'années. Il s'efforce aussi de faire des suggestions constructives pour améliorer le processus de sélection des réfugiés et le traitement des demandes, et pour régler les questions connexes.

Même si ces préoccupations existent depuis longtemps, il y a peu de comptes rendus au sujet du traitement des demandes à l'étranger. Il est extrêmement difficile de se faire une image complète, exacte et à jour de la situation que les réfugiés vivent aux bureaux des visas canadiens. Le fait même que ces bureaux soient à l'étranger empêche que le processus soit examiné aussi minutieusement qu'au Canada. Les données sont dispersées un peu partout dans le monde. Parce qu'ils sont vulnérables, les réfugiés sont fort peu susceptibles de porter plainte. Ceux qui sont acceptés et qui s'établissent au Canada ont, tout compte fait, probablement vécu une meilleure expérience que ceux qui ont été refusés et dont les plaintes, s'ils en ont, ne parviendront probablement jamais aux ONG.

En menant son enquête, le Conseil canadien pour les réfugiés a essayé de réunir des renseignements sur les situations, bonnes et mauvaises, que les réfugiés vivent dans les bureaux des visas canadiens. Nous n'avons pas procédé de façon systématique, et les renseignements que nous avons recueillis deviennent d'ailleurs vite périmés parce que les pratiques, le personnel et les situations changent. Malgré cela, les résultats, qui vont bien au-delà des préoccupations de départ concernant l'accès aux bureaux pour tenir compte également des situations entourant le parrainage d'un membre de la famille et le réétablissement des réfugiés, semblent indiquer que les perceptions et les expériences vécues varient énormément et qu'il existe de sérieux problèmes.

L'enquête a fait ressortir quelques thèmes principaux :
  • L'accès à certains bureaux des visas est gravement limité.

  • Dans certains bureaux, le personnel recruté sur place suscite des inquiétudes.

  • Les décisions paraissent parfois arbitraires.

  • On craint que des préjugés liés à la couleur de la peau, à la richesse, à la formation professionnelle ou aux études par exemple influent parfois sur la façon dont les réfugiés sont traités.

  • Les délais, souvent dus apparemment à une surcharge de travail, sont très longs.

  • Faute de communication, les réfugiés et les membres de leur famille vivent souvent dans l'anxiété et l'incertitude.

  • Les agents des visas paraissent parfois insensibles.

L'absence notable d'uniformité de normes d'un bureau à l'autre ou d'un agent des visas à l'autre exige une réforme plus radicale que les retouches auxquelles le gouvernement procède ces dernières années. Le comportement du personnel local de certains bureaux est également préoccupant et indique peut-être qu'il faudrait instaurer de meilleurs mécanismes de sélection et de surveillance et améliorer la formation.

Le ministère de l'Immigration voudra peut-être aussi donner suite aux résultats de notre enquête en faisant sa propre étude, plus scientifique, sur l'accès aux bureaux des visas canadiens afin de vérifier nos affirmations ou d'apporter des correctifs. Le CCR s'est engagé, pour sa part, à continuer de surveiller le traitement des demandes dans ces bureaux.

Le Canada est fier de l'esprit humanitaire qui l'anime. Ses agents des visas effectuent leur travail d'identification et de filtrage des réfugiés et étudient les demandes dans des conditions difficiles. Parfois, ils traitent très bien les réfugiés et contribuent donc à la bonne réputation du Canada. Il n'en est cependant pas toujours ainsi. Le Conseil canadien pour les réfugiés attend avec impatience le jour où l'on accueillera toujours les réfugiés avec efficacité, justice et respect aux bureaux des visas canadiens.


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Le Conseil canadien pour les réfugiés remercie chaleureusement
les nombreuses personnes qui, par leur participation bénévole, ont rendu son projet possible.
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COMMENTAIRES PAR VILLE/BUREAU DES VISAS
Abidjan, Côte d'Ivoire
Ankara, Turquie
Bangkok, Thaïlande
Beijing, Chine
Belgrade, Yougoslavie
Dacca, Bangladesh
Damas, Syrie
Guatemala
Islamabad, Pakistan
Kiev, Ukraine
Kuala Lumpur, Malaisie
Le Caire, Égypte
Londres, Royaume-Uni
Moscou, Russie
Nairobi, Kenya
New Delhi, Inde
New York, E.U.
Paris, France
Pays-Bas
Port-au-Prince, Haïti
Pretoria, Afrique du Sud
Riyad, Arabie saoudite
Rome, Italie
Singapour
Téhéran, Iran
Vienne, Autriche
Zagreb, Croatie

Bangkok (Thaïlande)

  • Les réfugiés et leur famille n'ont émis aucune plainte précise ni signalé aucun problème quant à la façon dont ils ont été traités à l'ambassade du Canada. Certains ont dit cependant ne pas être sûrs que leurs documents seraient remis à la personne compétente à la réception. La plupart ont dit être accueillis chaleureusement au bureau des visas lorsqu'ils se présentent pour l'entrevue et pouvoir poser les questions qu'ils veulent aux agents d'immigration. Les demandes ont été traitées rapidement (dans certains cas, l'attente pour obtenir une entrevue a été de deux semaines seulement après la présentation de la demande). Les questions posées à l'entrevue ressemblaient à celles des représentants du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) ou d'autres ambassades qui filtrent les demandes de réétablissement.

  • L'ambassade est d'accès facile. Elle se trouve dans une tour à bureaux, mais il faut avoir un rendez-vous pour franchir la réception. Il est plus facile de téléphoner, les agents des visas ayant une ligne directe. Quoi qu'il en soit, les réfugiés, Birmans pour la plupart, n'essaient pas en général d'aller à l'ambassade sans avoir pris rendez-vous auparavant.

  • Le problème en Thaïlande est que le gouvernement thaïlandais ne considère pas les réfugiés birmans comme des réfugiés, mais comme des «migrants clandestins». Ceux-ci étant confinés à l'extérieur de Bangkok dans des camps baptisés «zones de sécurité», ils ont de la difficulté à en sortir pour se rendre à Bangkok s'occuper de leurs papiers. Le gouvernement thaïlandais établit des zones de sécurité pour les Birmans reconnus comme des «sources d'inquiétude» pour le HCR. De plus, les réfugiés ne font pas confiance au représentant du ministère de l'Intérieur qui travaille dans la zone de sécurité pour envoyer leurs papiers à l'ambassade. Par ailleurs, le transport semble le principal problème auquel ils se heurtent. Ils demandent souvent qu'on les aide à se rendre à Bangkok ou dans les environs pour pouvoir faire leurs démarches. Des réfugiés se trouvent actuellement dans un centre de détention spécial où même les ambassades peuvent difficilement pénétrer. Les réfugiés birmans courent toujours le risque d'être arrêtés ou placés en détention. Il n'est pas rare que le départ d'un réfugié au Canada soit retardé parce qu'il a été arrêté juste avant de quitter le pays. Les attentes ne sont donc pas attribuables pour la plupart aux mécanismes administratifs canadiens, mais plutôt aux autorités thaïlandaises qui ne délivrent pas les permis de sortie. Des réfugiés disent avoir la nette impression que l'ambassade est surveillée par des agents du SLORC qui renseignent les autorités thaïlandaises. Rien ne permet de confirmer cette affirmation, mais la paranoïa des étudiants birmans est compréhensible.

  • Il y a, à l'ambassade, un certain nombre de fonctionnaires très amicaux. L'un d'eux jugé aimable par un réfugié a été qualifié d'impoli, de cynique et d'ignorant en matière de géographie et de politique par un autre.

  • La personne préposée à la réception était parfois hostile.

  • Une famille de Cambodgiens réfugiée au Viet Nam a dû passer trois examens médicaux parce que les certificats du médecin expiraient toujours avant la délivrance des visas. Les examens lui ont coûté très cher parce qu'elle a dû verser chaque fois un pot-de-vin au médecin pour obtenir un certificat «satisfaisant». La famille croit qu'il lui a fallu attendre longtemps pour obtenir les visas parce qu'elle se trouvait au Viet Nam et non à Bangkok (où se trouve le bureau des visas) et qu'on lui accordait donc moins de priorité.

  • Une famille de réfugiés laotiens a fait une demande de parrainage en 1990 pour arriver finalement au Canada en novembre 1994.

Table des villes/bureaux de visa

Kuala Lumpur (Malaisie)

  • Des problèmes de traitement ont été attribués à un agent des visas qui travaille maintenant au bureau des visas de New Delhi. D'après l'explication officielle, les problèmes venaient de ce que l'agent avait une voix très forte et un caractère revêche. On cite comme exemple un Canadien d'origine vietnamienne auquel la secrétaire malaise de l'agent refusait obstinément de donner un rendez-vous. Quand il a fini par en obtenir un, l'agent des visas n'a pas voulu le laisser entrer avec un accompagnateur, un Canadien travaillant pour l'ACDI, et il lui a crié après d'une voix très forte.

Table des villes/bureaux de visa

Singapour

  • Les agents des visas donnent toujours des réponses complètes et promptes aux questions.

Table des villes/bureaux de visa

Beijing (Chine)

  • Un homme d'affaires a essayé maintes fois d'entrer à l'ambassade du Canada parce qu'il voulait rejoindre sa femme qui se trouvait déjà à Terre-Neuve. Le personnel chinois refusait de le laisser entrer. Il a plus tard été arrêté par le gouvernement chinois qui l'a condamné à trois ans de prison pour avoir donné aux étudiants de la place Tiananmen de l'argent pour acheter de la nourriture. Il y a d'autres exemples de personnes qui se sont vu refuser l'accès à l'ambassade par le personnel chinois, lequel décide de celles qui peuvent obtenir un rendez-vous ou entrer dans l'ambassade. Il est bien connu que les bureaux américains et britanniques réservent un meilleur traitement aux demandeurs de visa.

Table des villes/bureaux de visa

New Delhi (Inde)

  • Même les demandeurs qui ont un répondant peuvent avoir des difficultés. L'ambassade du Canada en Inde n'avait même pas de dossier pour un demandeur qui était déjà parrainé.

  • Une demande de visa présentée par un conjoint a été refusée sans raison. Le répondant était un résident permanent d'origine somalienne dont l'épouse s'était enfuie en Inde. On a posé à celle-ci des questions humiliantes au bureau des visas. Le répondant a lui-même été arrêté par les autorités indiennes, qui ont prétendu que le document de voyage canadien en sa possession était faux. Il a dû verser un pot-de-vin pour être relâché. De retour au bureau des visas canadien, il a dû présenter une nouvelle demande. Le bureau n'a toujours pas communiqué avec sa femme; l'incident remonte pourtant à février 1995.

Table des villes/bureaux de visa

Dacca (Bangladesh)

  • Une demande de parrainage pour une jeune mariée (mariage arrangé) a été rejetée. Après dépôt d'une plainte écrite, la demande a finalement été traitée. La richesse est le premier facteur déterminant. Il devient de plus en plus difficile pour les familles de parrainer des parents. De plus, une personne de race blanche parlant anglais a un avantage certain sur une personne de couleur qui ne parle pas anglais.

Table des villes/bureaux de visa

Islamabad (Pakistan)

  • Certains agents des visas agissent comme des potentats locaux. On a prié une jeune femme célibataire (qui avait présenté à Peshawar une demande de visa de catégorie de la famille) de rester au pays, alors que sa famille est partie au Canada. En justification, l'agent des visas lui a demandé pourquoi elle ne se mariait pas. Un autre problème est celui de la corruption.

  • L'ambassade du Canada a demandé à une famille de vérifier que ses membres n'avaient pas de casiers judiciaires. Pour ce faire, la famille a dû soudoyer la police pakistanaise. On lui a aussi conseillé de voir un certain médecin à Karachi, lequel lui a coûté 500 roupies, en sus des 2 000 $ US exigés pour l'examen médical.

  • Les réfugiés au sens de la Convention qui sont parrainés par un particulier et qui ont franchi toutes les étapes du processus d'immigration ne peuvent partir au Canada tout de suite. Ainsi, les membres d'une famille afghane qui était parrainée par un groupe d'églises avaient reçu l'autorisation de partir, sauf la mère, qui ne pouvait le faire que si elle obtenait le permis du ministre. Le permis a été obtenu en avril 1995, mais les dispositions que le bureau des visas doit prendre pour que la famille parte au Canada se font encore attendre. Le bureau des visas n'a pas répondu aux divers télex et télécopies l'interrogeant sur les raisons du retard.

  • Un poste de garde est installé à l'extérieur de l'ambassade, et l'on ne peut le franchir sans rendez-vous. Les appels sont filtrés par le personnel recruté sur place et, à moins d'avoir un accent canadien ou de donner le nom d'un agent des visas, il est difficile d'obtenir un rendez-vous. Le traitement des demandes des réfugiés est long parce qu'il y a beaucoup de demandes d'immigration. On n'a pas du tout répondu aux messages envoyés par télécopieur à l'ambassade.

  • On a commencé récemment à accepter de nombreuses demandes présentées par des Afghans, y compris des familles, alors que, il y a neuf mois, presque toutes étaient refusées. Aucune réponse n'a jamais été donnée à certaines demandes qui remontent à 1990 et à 1991.

  • Les familles de «classe supérieure» (celles qui parlent anglais ou français) obtiennent une réponse. Pour les autres, les choses semblent bloquées.

  • Tout s'est très bien passé pour une femme vivant au Pakistan dont le mari était mourant au Canada. Elle a été bien reçue et a obtenu un permis du ministre.

  • Le traitement des demandes de visa est long. Aux personnes qui veulent savoir où en est leur demande, on ne donne aucune précision. On leur répond simplement d'attendre d'avoir des nouvelles. On a donné comme explication l'absence d'un agent des visas qui n'avait pas encore été remplacé.

  • L'accès au bureau des visas est très facile. Il y a toujours beaucoup de monde à l'extérieur mais, si l'on a un rendez-vous, il est très facile d'entrer. Les agents des visas sont aimables et comprennent très bien la situation en Afghanistan. Par exemple, ils ont été sensibles à la situation d'une réfugiée. L'entrevue n'a duré qu'une dizaine de minutes et peu de questions ont été posées. L'interprète aussi était très bien. Le traitement de sa demande a été retardée parce qu'elle n'avait pas soudoyé le médecin au premier examen médical et le rapport n'avait donc pas été favorable. Au deuxième examen, elle a soudoyé le médecin, qui a remis un bon rapport.

Table des villes/bureaux de visa

Riyad (Arabie saoudite)

  • La demande de visa d'une Somalienne vivant au Yémen a été refusée. L'entrevue avait duré moins d'une demi-heure, dont 20 minutes avaient été consacrées à des sujets frivoles sans rapport avec le motif de la demande. Elle avait amené avec elle un interprète, mais l'agent des visas lui a dit qu'elle s'exprimait bien, de sorte qu'elle n'a pas fait appel à l'interprète. Elle n'a sans doute pas fait comprendre son point de vue aussi bien qu'elle l'aurait pu. Dans la lettre de refus, il était écrit qu'elle n'avait pas un papier du HCR. L'agent des visas ne lui en avait pourtant pas parlé. Il y avait des raisons pour lesquelles elle n'avait pas ce papier d'identification (rôle du Haut-Commissariat au Yémen, le fait que sa situation se soit compliquée seulement après qu'elle soit devenue veuve, alors qu'elle était enceinte de huit mois). On ne l'avait pas non plus reconnue comme admissible. Elle avait six enfants, mais elle avait travaillé au Yémen et pouvait compter sur des gens au Canada.

  • La demande de visa d'une Éthiopienne a été refusée. Son père, ministre sous l'ancien gouvernement, avait été assassiné. Des amis l'avaient cachée, et elle avait juré sur la Bible de ne révéler leurs noms à personne. Pendant l'entrevue, on lui a demandé les noms et adresses de ces amis. Elle a refusé, mais l'agent des visas l'a harcelée jusqu'à ce qu'elle cède. L'interprète a confirmé qu'elle avait été harcelée. Il était dit dans la lettre de refus qu'elle n'avait pas voulu donner des renseignements qu'on lui avait demandés.

  • Les demandes présentées par des Somaliens exerçant une profession libérale (docteurs, ingénieurs) semblent être traitées vite et bien.

Table des villes/bureaux de visa

Ankara, Turquie

  • Le bureau des visas fonctionne bien, mais il est possible que les demandeurs, parrainés et acceptés, aient des difficultés avec les autorités turques qui exigent des pots-de-vin. Le bureau de traitement des Nations Unies est protégé, mais non les bureaux des visas canadiens.

  • Tous les fonctionnaires canadiens ont été aimables, polis et professionnels. Des jouets ont été mis à la disposition des enfants pendant l'entrevue.

  • La période d'attente est trop longue (un an).

  • Une réfugiée iranienne en Turquie s'est vu refuser récemment l'accès au hall d'accueil de l'ambassade à Ankara. Elle espérait obtenir le formulaire IMM-008. Le personnel de sécurité, embauché localement, l'a interrogée sur ce qui l'amenait à l'ambassade. Comme elle ne voulait pas révéler les raisons de sa visite, elle est repartie sans qu'on lui eût permis d'entrer. Quelque temps après, elle a téléphoné à un ami au Canada pour savoir s'il y avait moyen d'entrer à l'ambassade, étant donné que son visa arrivait à expiration et que sa vie serait en danger si elle devait retourner en Iran. Suite à cette démarche, un agent de Hull, qui s'occupe de ces questions, a été mis au courant de la situation. Il a pris les dispositions nécessaires pour qu'un formulaire IMM-008 soit envoyé à l'Iranienne par courrier. Elle l'a reçu et est retournée à l'ambassade. Cette fois, elle a réussi à se rendre au hall d'accueil où la personne à la réception, d'origine locale, l'a reçue en lui posant, dans une salle bondée, toutes sortes de questions, notamment où elle avait obtenu le formulaire (puisqu'on ne le remettait à personne), pourquoi elle voulait émigrer au Canada et ce qu'elle avait contre la Turquie. La personne a finalement pris le formulaire, mais l'Iranienne doute fortement qu'elle l'ait transmis aux agents des visas.

Table des villes/bureaux de visa

Damas, Syrie

  • Le taux de rejet au bureau des visas de Damas est de 99,9 p. 100. Les demandes pour visiter le Canada sont systématiquement rejetées et, dans le cas des demandes de parrainage, il n'y a pas de possibilité d'appel lorsque la demande est rejetée la première fois. On ne donne pas la chance d'expliquer la situation. En outre, le traitement des demandes d'immigration est empreint de racisme, non pas de la part du personnel canadien, mais plutôt du personnel local et plus particulièrement des commis d'origine arabe syrienne, qui demandent ouvertement des pots-de-vin. Les traducteurs ont tendance à ne pas être trop précis lorsqu'ils interprètent ce que les demandeurs leur disent. Les Assyriens chrétiens sont désavantagés si le traducteur est musulman, en raison des préjugés qui ont cours.

  • Les employés du bureau des visas interprètent la loi à leur façon. Ils accordent beaucoup d'importance à l'intégration économique et semblent très lents à adopter les changements apportés à la politique au Canada (p. ex., ils continuent de demander des documents de parrainage pour la famille immédiate des réfugiés). Ils refusent la famille des réfugiés pour des motifs d'ordre économique. Leur nombre de cas doit être considérable car le traitement prend une éternité.

  • Un parrainage de réfugié s'est déroulé sans heurts.

  • Un Afghan qui vit au Canada s'est rendu en Iran pour se marier. Il est revenu au Canada au bout d'un mois et a fait une demande de parrainage pour sa femme. Or, celle-ci était enceinte et le bébé est né avant que la demande ne soit traitée. Le père a communiqué avec le bureau des visas à Damas où il s'est fait dire que le délai minimal de traitement était de six mois et le délai maximal, d'un an et demi. On lui a aussi fait savoir qu'il devait présenter une nouvelle demande pour inclure son fils, ce qu'il a fait. Puis, on lui a dit qu'il devait faire homologuer son certificat de mariage par le Bureau des affaires étrangères iranien (il s'est demandé pourquoi on ne lui avait pas dit cela au départ). Il a décidé que la seule façon de faire avancer les choses était de se rendre lui-même en Iran. Le Bureau des affaires étrangères iranien a exigé qu'il produise une preuve de sa citoyenneté afghane. L'ambassade afghane a refusé de la lui donner parce qu'il avait quitté le pays à titre de réfugié. Il a dû soudoyer le personnel pour obtenir le document qui lui permettrait de faire homologuer son certificat par le Bureau des affaires étrangères. Il l'a apporté lui-même à Damas parce que le processus ne lui inspirait aucune confiance. Sa femme et son enfant ont obtenu des visas. Le bébé avait deux ans à son arrivée au Canada.

  • Dans un autre cas semblable, un homme vivant au Canada a parrainé sa femme en Iran et on lui a dit, à lui aussi, qu'il devait faire homologuer son certificat de mariage. Il a communiqué avec son beau-frère en Iran et lui a demandé de faire les démarches requises, notamment de se rendre à l'ambassade afghane, de faire assermenter les témoins devant un notaire, etc. Le répondant avait en main une documentation abondante et des photographies du mariage qu'il a tenté de soumettre au Canada, mais on lui a dit qu'il devait soumettre le tout en Iran. Il attend depuis 18 mois et sa femme n'est toujours pas arrivée au pays.

Table des villes/bureaux de visa

Téhéran, Iran

  • L'ambassade canadienne est surchargée. En effet, dès 5 h le matin, les files d'attente s'étendent sur deux à trois pâtés de maisons, et seuls ceux qui ont de l'argent peuvent se faufiler. Les visiteurs de bonne foi ne peuvent obtenir de visas pour se rendre au Canada. La réputation de l'ambassade canadienne est entachée. Le personnel à l'emploi de l'ambassade n'aime pas faire affaire avec des gens de couleur et donne aux riches un traitement de faveur.

Table des villes/bureaux de visa

Nairobi, Kenya

  • Les délais de traitement sont excessifs pour les parrainages dans la catégorie de la famille. Les mariages légitimes sont contestés, ce qui entraîne des complications et des délais inutiles dont certains durent depuis plus de trois ans. Les parents qui désirent se rendre au Canada pour une courte visite ont aussi de la difficulté à obtenir des visas.

  • L'ambassade est située dans une tour à bureaux et l'on doit prendre un rendez-vous simplement pour passer le poste de garde dans le couloir. Il est impossible de voir un agent des visas à moins d'une recommandation du HCR ou d'une ONG. En outre, les vérifications judiciaires traînent en longueur sans aucune explication. Un demandeur a eu trois entrevues sur une période de près de deux ans et il ne sait pas encore s'il sera ou non admis au Canada. Bon nombre de réfugiés soudanais sont accusés de faire partie de l'APLS. Les vérifications judiciaires pour la région sont effectuées par le bureau de Harare. La résolution de ces cas doit être accélérée et les refus de visas expliqués, de manière que les demandeurs puissent interjeter appel lorsque la situation le justifie. Le bureau de Nairobi est submergé depuis la crise du Rwanda et il y a un urgent besoin d'agents des visas supplémentaires ainsi que d'un autre bureau des visas en Afrique orientale pour répartir les responsabilités régionales.

  • L'accès au bureau des visas est très difficile. Pendant longtemps, le bureau n'acceptait pas les Somaliens à titre de réfugiés. Un Canadien qui visitait le bureau a été renversé par l'attitude de certains fonctionnaires qui disaient que les Somaliens n'étaient pas des réfugiés, mais des fraudeurs.

  • Une femme d'Ottawa parrainait ses parents. Ils ont été acceptés il y a un an et demi. Ils ont passé l'entrevue et l'examen médical et on leur a dit d'attendre qu'on communique avec eux. Le plus difficile, c'est qu'on ne leur a pas dit pourquoi ils devaient attendre. Les efforts du gouvernement en vue d'accélérer le traitement des demandes de Somaliens semblent avoir eu des résultats pour une période d'environ sept mois (de la fin de 1992 au début de 1993). La situation s'est cependant détériorée de nouveau.

  • Le traitement est extrêmement lent. Une famille rwandaise a été parrainée avant le début des massacres d'avril 1994. La majorité des membres de la famille ont été tués, sauf une femme qui s'est réfugiée à Nairobi. Elle attend toujours. Le personnel du bureau des visas se défend en prétendant qu'il ne peut rejoindre les Somaliens, mais les parents de ces derniers le peuvent. Le parrainage prend cinq ans; alors, à quoi bon essayer?

  • Une Somalienne de 24 ans, qui vit en Éthiopie, a été refusée sur la base du critère d'établissement réussi. On lui reprochait de ne pas travailler, alors qu'elle n'avait aucune possibilité de le faire où elle se trouvait.

  • La situation est particulièrement difficile pour les Somaliens à Djibouti. Ils doivent obtenir une approbation du HCR, ce qui est très difficile.

  • Les communications ne sont pas très bonnes. La documentation se perd.

  • Des efforts louables sont faits pour la réunification des familles.

  • Excellente expérience avec les agents des visas qui sont ouverts et bien disposés à l'égard des cas individuels et qui connaissent les tendances générales de la région. En outre, ils répondent rapidement aux demandes de renseignements.

  • Dans quelques cas, les vérifications judiciaires sont difficiles à effectuer et il faut parfois jusqu'à un an pour qu'une décision soit prise.

  • Le personnel en place est courtois, disposé à répondre aux questions et très serviable.

  • Des six réfugiés dont la demande a été traitée à Nairobi, quatre ont trouvé les agents aimables, deux ont indiqué que les Kenyans qui y travaillaient étaient très hostiles.

  • Les vérifications judiciaires posent un problème. En effet, des gens innocents sont accusés d'être des criminels, alors que des criminels sont acceptés. Une personne s'est suicidée pour cette raison.

  • Il faut beaucoup de temps pour obtenir les résultats des examens médicaux.

  • Les dossiers médicaux ne sont pas tenus confidentiels; les réceptionnistes connaissent les résultats.

  • Le service est rapide, efficace et bien organisé.

  • Des agents aimables offrent leur aide immédiatement.

  • Les agents donnent l'impression aux réfugiés qu'ils sont appréciés et crus.

  • Les réceptionnistes, qui sont les premières personnes rencontrées, ne sont pas aimables.

  • [Commentaires d'une personne dont la demande a été traitée au Soudan] Les agents sont toujours aimables, sympathiques et expérimentés. Les employés soudanais sont très fatigués et donc impatients. Le système de classement est très mauvais et des dossiers ont été perdus (entre 1985 et 1990). Le demandeur n'avait pas encore obtenu de réponse. Son cas a finalement été résolu, mais ce fut très long.

Table des villes/bureaux de visa

Le Caire, Égypte

  • Les agents des visas au Caire devraient s'occuper du Soudan, mais ils ne s'y rendent pas assez souvent. Les répondants ont besoin de savoir quand ils s'y rendent.

  • Un représentant de l'ambassade canadienne au Caire qui faisait une tournée au Soudan est revenu au Caire une semaine plus tôt que prévu, pour des raisons de sécurité prétend-il, laissant sur le carreau de nombreux réfugiés soudanais avec lesquels il avait déjà pris rendez-vous pour des entrevues.

  • Ils n'acceptent pas les réfugiés. C'est sans espoir.

Table des villes/bureaux de visa

Abidjan, Côte d'Ivoire

  • Une Libérienne considérée comme une «femme en détresse» a été parrainée pour se rendre à Terre-Neuve en septembre 1994, mais son cas n'a été examiné qu'en avril 1995. En juin 1995, on a informé l'immigration à St. John's que la femme était introuvable.

  • Ils semblent mettre toute leur énergie à essayer de trouver des choses qui pourraient nuire au cas.

Table des villes/bureaux de visa

Pretoria, Afrique du Sud

  • Bureaucratie et délais caractérisent le traitement des demandes de visa. Toutefois, tous les demandeurs sont traités d'une façon adéquate et professionnelle une fois qu'ils sont «dans le système».

  • Une agente des visas en particulier est très insensible. Elle a retardé une arrivée simplement en ne délivrant pas un visa assez rapidement après qu'un billet de l'OIM ait été obtenu et elle n'a jamais répondu aux demandes d'explication par télécopieur.

  • Bon personnel d'immigration, tant local que canadien. Toujours serviable, attentif et proactif. Une personne en particulier.

Table des villes/bureaux de visa

Moscou, Russie

  • Les gens qui parviennent à voir un agent des visas sont ensuite traités équitablement. Toutefois, certains membres du personnel local sont ouvertement hostiles aux clients, tendent à être antisémites et malhonnêtes, font des remarques désobligeantes et demandent de l'argent. Cette haine est dans une certaine mesure innée, et l'embauche de personnes locales est effectuée sans que l'on tienne compte de leur sensibilité aux diverses cultures. Il serait sans doute justifié d'embaucher au niveau local des gens mieux éduqués.

  • L'accès est très difficile. Un couple, venu au Canada à titre de demandeurs, avait une fille de trois ans en Sibérie. Après de longs délais de traitement, le personnel du bureau des visas a insisté pour que celle-ci soit amenée à Moscou. Dans un autre cas, un jeune réfugié parrainé est arrivé avec ses papiers qui indiquaient un parrainage d'une durée de deux ans, alors qu'on n'avait jamais demandé une telle chose au groupe répondant. Les circonstances spéciales justifiant un parrainage de deux ans n'étaient en outre pas très claires. Plusieurs tentatives ont été faites pour obtenir des explications, mais sans résultat. Finalement, le bureau a répondu qu'il s'agissait d'une erreur, sans toutefois corriger la situation.

  • Un Afghan, accepté à titre de réfugié parrainé par un organisme du secteur privé, s'est fait dire qu'il devait se procurer un document au poste de police pour l'autorisation de sécurité. Toutefois, parce qu'il était à Moscou illégalement, la police a refusé de le lui donner à moins qu'il ne verse un pot-de-vin de 1 000 $ US, montant qui a plus tard été réduit à 700 $. Il est retourné à l'ambassade canadienne pour expliquer sa situation, mais on lui a simplement dit qu'il devrait obtenir un visa russe (ce qui était complètement impossible). Enfin, par l'entremise d'un cousin, il a réussi à trouver un policier d'un autre district qui lui a remis le document pour moins de 100 $. Il a maintenant rempli toutes les formalités et attend son visa. Il s'est écoulé plus d'un an depuis que le parrainage a été soumis. Il se sent comme un prisonnier. Il ne peut travailler et, parce qu'il est en Russie illégalement, les policiers l'arrêtent s'ils le voient dans la rue, l'amènent au poste et prennent son argent. Il évite donc de sortir le plus possible.

  • Les membres d'une famille de réfugiés afghans attendent depuis plus de deux ans leur visa. Ils ont été acceptés et le père de famille, étant un ingénieur hautement qualifié, s'est fait dire qu'il était un bon candidat pour le Canada. Ils ont reçu une lettre leur disant de ne pas communiquer avec l'ambassade et que le processus serait encore plus lent s'ils le faisaient. Comme ils ne sont pas à Moscou légalement, ils ne peuvent travailler et ils ne reçoivent pas d'argent du HCR. Une autre famille afghane a vu sa demande traitée en neuf mois. On a donc le sentiment que c'est une loterie.

Table des villes/bureaux de visa

Kiev, Ukraine

  • Les agents des visas ukrainiens traitent les Juifs différemment. Des demandeurs satisfont aux critères d'immigration, mais sont rejetés. Des décisions sont prises sans aucune justification ou presque. La moitié des demandes sont rejetées.

Table des villes/bureaux de visa

Londres, Royaume-Uni

  • Un Kurde de Turquie s'est vu refuser l'entrée au Canada pour se rendre au chevet de son frère mourant, alors qu'un riche cousin, qui avait la citoyenneté britannique depuis 10 ans, a facilement obtenu une autorisation de séjour. Un autre problème est l'accès au bureau des visas ­ les télécopies demeurent sans réponse et il est impossible d'obtenir une communication par téléphone. Il est très difficile de rejoindre qui que ce soit d'autre que les réceptionnistes. De plus, on a refusé à des gens la permission de se rendre au Canada pour visiter un parent mourant. Dans un cas particulier, un agent des visas a justifié son refus en disant «pourquoi y aller, cela ne l'empêchera pas de mourir.»

Table des villes/bureaux de visa

Paris, France

  • Les employés du bureau des visas retournent les appels téléphoniques.

  • Dans un certain cas, ils ont appelé une personne et l'ont accusée de mentir. L'avocat a donné suite à l'appel et a découvert que des dossiers avaient été mélangés.

  • Les Algériens qui présentent leur cas sont traités très mal. Le bureau des visas semble avoir attrapé la phobie des Français pour les Algériens.

  • Leur nombre de cas à traiter est sans doute trop élevé. On a attendu un certificat de santé pendant plus d'un an, soit jusqu'à ce que le rapport médical soit périmé.

Table des villes/bureaux de visa

Pays-Bas

  • Les agents sont très aimables. Le service est bon dans tous ses aspects.

Table des villes/bureaux de visa

Rome, Italie

  • Le bureau des visas est très accessible ­ il y a toujours beaucoup de monde à l'extérieur mais, si vous avez un rendez-vous, vous n'aurez pas de problème à entrer. La correspondance par courrier avec le bureau fonctionne bien. Les agents des visas sont généralement très serviables et aimables. L'entrevue a duré environ 15 minutes. On a posé des questions sur la situation en Bosnie, les dangers et les persécutions. On a aussi posé des questions à la réfugiée sur son expérience de travail, sa famille en Bosnie et sa soeur à Montréal. Les questions sont de nature très générale. Elle avait déjà rempli un formulaire détaillé décrivant sa situation.

  • Tout le monde est très gentil, mais les agents perdent leurs dossiers, ce qui fait que les gens attendent et espèrent en vain (la première demande de cette personne a été perdue). Les périodes d'attente pour obtenir un rendez-vous sont trop longues (5 ans). Ils sont occupés, mais traitent bien les gens, et ils sont patients même avec ceux qui causent des problèmes.

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Belgrade, Yougoslavie

  • Pendant les années de l'exode bulgare, de nombreuses plaintes ont été reçues au sujet du traitement différent des Bulgares et des Yougoslaves, ces derniers étant favorisés.

  • On accorde la priorité à la sélection de couples dont le mariage est mixte.

  • Un agent des visas a été d'une grande assistance en facilitant le retour auprès de sa fiancée au Canada d'un Bulgare exclu.

  • Tout va bien.

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Vienne, Autriche

  • La demande d'une femme qui avait été violée et qui présentait des troubles affectifs a été traitée très rapidement : elle est arrivée au bout de quatre mois. Les agents de visas ont été très sensibles à sa situation.

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Zagreb, Croatie

  • Les demandes vont nulle part et l'on cherche des raisons pour ne pas les traiter.

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Guatemala

  • Les bureaux en Amérique centrale sont efficaces, particulièrement au Guatemala.

  • Les cas sont traités de façon expéditive. On comprend bien la complexité de la situation. On accepte de rencontrer les groupes répondants. La situation au Guatemala est à tout le moins extraordinaire. Les gens de l'ambassade sont eux-mêmes en danger, mais ils veulent aider.

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Port-au-Prince, Haïti

  • Très bonne coordination pendant la crise.

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New York, E.U.

  • Une Rwandaise, qui avait été refoulée à la frontière lorsqu'elle avait revendiqué le statut de réfugiée, a été traitée avec empathie par l'agent des visas. Sa demande a été acceptée et traitée rapidement.

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CCR 1997

La réinstallation, les solutions durables et les pays signataires : Position politique (en anglais)

 

RESETTLEMENT, DURABLE SOLUTIONS AND SIGNATORY COUNTRIES

POLICY POSITION

30 June 2004



A. THE CONTEXT

A number of years ago the Canadian governmnent identified the need to clarify and formalize its policy on the resettlement of refugees "located in signatory countries which are considered to have fair and effective protection regimes." The Canadian Council for Refugees, for its part, adopted a resolution in December 1999 drawing attention to the inconsistency of interpretation of "durable solution" and calling for an interpretation that specified that temporary protection and eligibility for future refugee determination do not constitute a "durable solution."

Since then, the government developed an Operations Memorandum (OM) on "Processing in Signatory Countries" (2001), later superceded by sections incorporated into OP5, a chapter of the immigration manual. The CCR developed a position paper in 2000 and provided comments on the draft OM and the draft OP5.

Despite these clarifications of positions and exchanges of views, the matter remains in 2004 one that is both confused and controversial. For private sponsors wishing to offer a permanent home to refugees, it is unclear which refugees Citizenship and Immigration Canada considers eligible for resettlement to Canada. Moreover, sponsors query the legality and moral legitimacy of decisions finding refugees ineligible based on the country in which they find themselves, when the refugees do not, in fact, enjoy a durable solution.

This paper is in part a revision of the CCR's 2000 policy position.


B. THE INTERNATIONAL FRAMEWORK

Resettlement is recognized internationally as having two principal functions:

  • To offer protection to refugees.
  • To offer a durable solution to refugees.

In addition, resettlement can be used to ensure a more equitable sharing of responsibilities among states, through the resettlement of refugees from a state hosting many refugees to a state hosting fewer refugees.

The UNHCR promotes three durable solutions:

(1) voluntary repatriation

(2) local integration in the country of first asylum

(3) resettlement


C. THE CANADIAN LEGAL FRAMEWORK

Canadian law adopts the "durable solution" concept, limiting the possibility of resettlement to Canada to refugees who don't have access to another durable solution.

The Immigration and Refugee Protection Regulations require that Convention Refugees Abroad and Humanitarian-protected Persons Abroad be persons:

"in respect of whom there is no reasonable prospect, within a reasonable period, of a durable solution in a country other than Canada, namely (i) voluntary repatriation or resettlement in their country of nationality or habitual residence, or (ii) resettlement or an offer of resettlement in another country." (139(1)(d)).

The language of the regulation is somewhat surprising: it does not refer to the possibility of local integration; on the other hand, it refers to "resettlement" in the country of origin, as an alternative to voluntary repatriation.

D. CANADIAN GOVERNMENT POLICY

The Canadian government's policy on the resettlement of refugees "located in signatory countries which are considered to have fair and effective protection regimes" is articulated in OP5, Overseas Selection and Processing of Convention Refuges Abroad Class and Members of the Humanitarian-protected Persons Abroad Class, a chapter of the Immigration Manual.

Section 7.2 is entitled: "Countries signatory to the Convention or the Protocol". The following extract explains the basic position adopted:

Any person who wishes to apply for assessment as a Convention refugee abroad, or as a member of an HPC class in signatory countries, may apply in the specified manner. There is no basis for refusing to consider an application simply because the person made the application in a signatory country.

In assessing applications from persons located in signatory countries with "fair and effective protection regimes", the officer will need to determine whether the person could find a durable solution in that country.

[...] There is no readily available definition of "fair and effective protection regime." However, both the Convention and the Protocol establish fundamental rights for refugees, such as non-refoulement and asylum, as well as particular rights and standards of treatment. Therefore, what constitutes a "fair and effective protection regime" is a question of fact to be determined on the basis of the conditions existing in the country in question at the time an application is assessed.

The section goes on to provide questions that officers could ask in making a determination, as well as a chart outlining what the officer might decide, depending on whether the applicant has or hasn't applied for protection, and whether the application is still in process or has been refused, accepted or withdrawn.

Another relevant section of the manual is 13.2, Ensuring applicant does not have another durable solution. This provides the following advice on local integration:

In assessing if local integration has taken place, the best measure is the implementation of the rights recognized in the 1951 Convention and other basic human and civil rights which include

    • protection from refoulement;
    • the right to seek employment;
    • the right of children to education;
    • the right to leave and to return to the asylum country;
    • the right to seek permanent residence status and citizenship in the future (in certain countries only); and
    • the right to marry, to practice religion, to own property, to access social services (housing, medical care, etc.)

The section goes on to say that the absence of one of these rights does not automatically mean that there is not a durable solution, and proposes a series of questions that could be asked.

The section also gives advice on "What is a reasonable period of time?":

The "reasonableness" of any time period should be considered within the context of the individual's particular situation. If the civil and human rights of the applicant are respected in the country where they are currently living, a reasonable period of time may be longer than that for an individual who is not permitted to work, for example. Again, this is a question of fact to be determined by the officer.

Once again, a series of questions is proposed to assist officers in their determination.

E.  SIGNATORY COUNTRIES

CIC's policy focuses on "signatory countries." It is important to note that a very large number of states are parties to the 1951 Convention, to the 1967 Protocol or to both. These states include most of Africa, a region from which CIC regularly aims to resettle a significant proportion of government-assisted refugees.

The mere fact that a country has signed the Convention does not mean that it will provide adequate protection.(1) Even less can it be assumed that all a refugee's needs will be met and rights respected and that a durable solution will thus be available. Conversely, states that are not signatory may offer refugees protection and a durable solution.(2)

The distinction made in OP5 between resettlement out of signatory and non-signatory countries has no basis in international convention or Canadian law. In practice, it is not a distinction that guides the Canadian government in choosing the countries from which it will principally resettle.

It is an unhelpful distinction in that it obscures the fundamental questions that need to be asked: is the refugee protected? Does the refugee have a durable solution?

Where the notion of "signatory country" may be useful is in maintaining (as in OP5) the rebuttable presumption that a refugee in a non-signatory country does not have a durable solution.

F.  FAIR AND EFFECTIVE PROTECTION REGIMES

The Canadian policy implicitly accepts the limited usefulness of signatory country status by going on to address the sub-category of "signatory countries with 'fair and effective protection regimes'." If assessing applications from refugees in such countries, OP5 tells us, officers "will need to determine whether the person could find a durable solution in that country."

The implication of the manual is that there is no need to consider the availability of local integration in a country that does not have a "fair and effective protection regime." However, if the country of asylum does have a "fair and effective protection regime," local integration must be considered.

As noted above, according to Canadian law, refugees are not eligible for resettlement to Canada if they have a "reasonable prospect, within a reasonable period, of a durable solution in a country other than Canada." In the interests of efficiency, it is entirely reasonable to narrow down the cases in which the officer needs to make an individual determination of whether or not the durable solution of local integration is available to an applicant. If the refugee is in a country where local integration is a reasonable prospect, consideration will need to be given to the availability of that durable solution for the applicant.

However, rather than using the regulations' language of "durable solutions", the manual asks about "fair and effective protection regimes." What does this phrase mean? The manual informs us that "[t]here is no readily available definition of 'fair and effective protection regime.'" Instead, the manual invites officers to refer to the rights established in the Convention and Protocol.

One might question the usefulness of introducing a new concept that is not part of the regulations and does not have a definition. Furthermore, the manual does not greatly assist the reader in understanding which countries will be found to have a "fair and effective protection regime." After referring officers to the Convention and Protocol, the manual proposes a series of questions which do not obviously refer to the Convention or Protocol. For example, the officer might ask:

  • "Is access to the protection regime granted in a non-arbitrary and procedurally fair way?"
  • "Do additional 'refugee-like' classes exist such as the Canadian humanitarian-protected persons abroad classes?
  • "Does the system provide for a durable solution within a reasonable period of time?"

  • It is not clear how the questions proposed correspond to the standards in the Convention and Protocol. What determination will the officer arrive at if the questions above receive the answer "yes", but the country does not respect provisions in the Convention? What if the answer to some of the questions is "no"? For example, one question asks "[i]s the individual's personal security at risk, or is there a risk of arrest, detention or refoulement?" Does this mean that countries that detain some asylum seekers mandatorily or on a discriminatory basis do not have a "fair and effective protection regime"? Another question refers to the interpretation of the Convention Refugee definition and the existence of "the concepts of non-state persecution, gender guidelines, sexual orientation." Does this mean that a country that does not recognize refugees fleeing persecution based on sexual orientation does not have a "fair and effective protection regime"? Is it more like a test where the country has to meet a certain pass mark in order to merit the "fair and effective" designation?

Since the questions listed are only some of the questions that "the officer could ask in making this determination", we must be prepared for the possibility that the officer will decide not to ask these questions but ask others instead.

The lack of clarity makes it very difficult for private sponsors to know in any particular case whether a visa officer is, in any particular case, going to decide that local integration is a possibility. Because it is unclear how countries' protection regimes are being assessed, it is also difficult for sponsors to know what information should be presented to show that a particular applicant does not have a durable solution.

It is worth noting that internationally, including in the UNHCR forum, the concept of "effective protection" is the subject of much debate. There is at present no consensus of what constitutes "effective protection." If in the future there were such a consensus, the concept could be helpful in the context of assessing eligibility for resettlement to Canada.

G.  ASSESSING AN INDIVIDUAL APPLICATION FROM A COUNTRY WITH A "FAIR AND EFFECTIVE PROTECTION REGIME"

The manual rightly acknowledges that a refugee in a country that is considered to have a "fair and effective protection regime" may not have a durable solution and therefore may be eligible for resettlement.

No country can claim a perfect record when it comes to protecting refugees. Even in countries that offer many refugees effective protection, certain refugees, for one reason or another, do not benefit. Either "fair and effective protection regimes" is interpreted in a very strict way and no countries will meet the definition, or it is interpreted in a somewhat loose way, and countries that meet the definition will be found to fail to protect certain refugees.

For example, a refugee fleeing persecution based on sexual orientation may not be able to secure protection in a country that protects many refugees but does not interpret the refugee definition to include persecution based on sexual orientation.

The manual suggests that a refugee in this situation should nevertheless make an application for protection in the country in which they find themselves and would only be considered for resettlement after they had been refused. This could be challenged from the perspective that, if a person's claim is known to be the sort that is routinely refused by the particular country, it is not possible to maintain that the person has a "reasonable prospect, within a reasonable period, of a durable solution."(3)

H.  DURABLE SOLUTION

One of the disadvantages of the focus in the manual on the concepts of "signatory country" and of "fair and effective protection regimes" is that it tends to obscure the test that is actually in the regulations, namely the availability of a "durable solution". The manual adds to this problem by placing in a completely different section its discussion on durable solutions, including local integration.

In discussing "local integration", the manual proposes that its availability be measured by reference to the rights in the 1951 Convention and other basic human and civil rights (section 13.2, see above, page 3). The manual thus recognizes that refugees who are not threatened by refoulement but who are deprived of such basic rights as work, study, family reunification and travel are clearly still in need of a durable solution.

I.  BASIC HUMAN RIGHTS STANDARDS

The international bill of human rights is made up of the Universal Declaration of Human Rights and the two covenants: the International Covenant on Civil and Political Rights and the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights. It is important that the rights in the latter covenant be accorded equal weight. No refugee can be considered to have achieved a durable solution when one of their basic rights is violated.

J.  FAMILY REUNIFICATION

 

In some cases, privately sponsored applicants have family in Canada, which makes Canada a particularly appropriate place for them to find a durable solution. The UNHCR promotes the principle of family reunification, most actively in the case of nuclear families and where there is a relationship of dependency, but also of other relatives. According to the UNHCR Resettlement Handbook (July 2002), "UNHCR strongly supports the adoption by States of broad and flexible criteria of family reunification with respect to the selection of refugees for resettlement from countries of temporary stay" (IV/22).

Where the applicant has immediate family members in Canada, there may be no durable solution until the family has been reunited. Where the family relationship is not one of the nuclear family (for example, adult siblings), Canada may well be the obvious and logical destination for applicants without a durable solution, especially if the Canadian family members are supporting them financially.

K.  BEST USE OF RESOURCES

Resettlement is a durable solution that is available only to a small minority of the world's refugees. Each year, the government commits itself to resettle only 7,500 government-assisted refugees. While privately sponsored refugees are not assisted with government dollars, government resources are required to process their applications overseas, and each year the government allocates only enough visa office resources to process approximately 3,000 - 3,500 privately sponsored refugees.

Given the limited resources available, does it make sense to limit resettlement to the poorer parts of the world, such as Africa, Asia and Latin America, where the needs of both refugees and host societies are greatest?

Several years ago, when a significant portion of government-assisted refugees were being resettled out of Europe, the Canadian Council for Refugees urged the government to re-orient its refugee targets, particularly in favour of Africa, whose share of the world refugee population was seriously under-represented in its share of the refugees resettled to Canada.

The private sponsorship program, however, differs in an important way from the government-assisted program. Behind most private sponsorship applications there is not a fixed budget that could be spent equally well on any refugee family: there is rather a community of people responding to the identified need of a particular refugee family. If that refugee family is unable to come to Canada to receive the welcome waiting for it, there is probably no money to transfer instead to another equally deserving family. Thus to refuse an application, simply because the applicants are in a relatively wealthy country, though without a durable solution, means reducing the number of refugees who can find a durable solution.

The principles of non-discrimination and of the value of every human being also make it difficult to justify closing the door on a refugee in need, simply because of the country in which the refugee is currently staying. Refoulement is an equally serious rights abuse whether the person is sent back to persecution from a European or an African country.

Finally, Canadian law does not allow an otherwise eligible refugee to be denied resettlement through private sponsorship to Canada simply on the basis of the country in which the refugee is staying, unless the refugee has a durable solution.

 

L. EXAMPLES

The following are some examples of concrete situations, one of a private sponsorship case, one of a country. They illustrate some of the challenges that come up when the government's policy is put into practice. Further case studies could be usefully pursued, for example of Costa Rica and South Africa.(4)

 

REFUGEE FAMILY IN GREECE

In February 2003, a private sponsorship application was submitted for a refugee family in Greece. The sponsor included in the application a copy of the Greek Secretary General of the Ministry of Public Order's letter refusing refugee status, as well as a certified English translation of it.

Shortly afterwards the applicants received a letter indicating that their case was refused by the Rome visa post for not having provided "credible evidence to the effect that they have been denied protection". The refusal was made without an interview.

The sponsor intervened with CIC headquarters, pointing out that the visa post had apparently not taken account of the Greek Ministry's refusal letter. This was acknowledged by CIC and the sponsor was told to expect to hear back from the visa post.

Another refusal letter followed in July 2003. The second refusal letter, like the first one, informs the principal applicant that "you currently reside in a country that is a signatory to the Geneva Convention on Refugees, Greece, where you have a reasonable possibility, within a reasonable period of time, of a durable solution by regularizing your residence status through the procedures available to persons in your situation."(5)

The letter does not explain how the applicants, as refused refugee claimants, should regularize their residence status. The applicants themselves are unaware of any procedures available to them.

These are the applicants' circumstances:

  • They are restricted to the city of Athens. They are not free to leave Athens.
  • They are not allowed to work. Even when such persons without status go to the place where general labourers wait for offers of low paying jobs, someone has to watch for the police and everyone has to be prepared to run if necessary.
  • For persons without status, costs of medical treatment are higher. The family has a five year old daughter with Thalassemia Major who requires regular blood transfusions.
  • The family's relatives in Canada support their living and health expenses in Greece.

The sponsor believes that the family was wrongly rejected by Greece and they are in fact refugees in need of protection.

GERMANY

In Germany, a large number of asylum seekers, while not deported, are not granted asylum and do not enjoy many basic rights. An example is the situation of Afghans in Germany. A UNHCR memo, dated September 2003, gives an overview of the situation:

 

  • Since 1992, most refugee status determinations for Afghans, if taken at all, were negative. Rejections were generally based on the notion that under German law persecution leading to refugee status would need to come from the state, and that no state controlled Afghanistan. This position was only overturned by the Federal Constitutional Court in August 2000.
  • As a result of the legal doctrine operating in Germany, Afghan asylum seekers were in general not recognized as refugees and did not receive adequate protection in Germany.
  • Limited protection was granted only through Section 53 (6) of the Aliens Act, giving a temporary stay of deportation.

Persons with a temporary stay of deportation:

  • Do not have freedom of movement
  • May not work or, if allowed to work, may work no more than 2 hours a day
  • Are eligible only for reduced welfare assistance
  • Have access only to emergency health care
  • Are rarely allowed to pursue higher education

People may remain with only temporary status for long periods (for example, more than 10 years in the case of a Sri Lankan family).

RECOMMENDATION


1.    That CIC abandon the use of concepts of ‘signatory countries’ and ‘fair and effective protection regimes’ and focus its attention on the availability of a durable solution for the individual applicant.

2.   That OP5 be amended to conform to IRPA and to set out that there is no reasonable prospect of a durable solution in all those situations where it has been improperly applied, and in particular, those situations where:

a)    a refugee claim has been made in the country where the person is located and rejected;

b)    the determination of a refugee claim in the country where the person is located is subject to undue delays;

c)    a refugee claim is pending in the country where the person is located and likely to be rejected for the reason that the concept of protection is applied more narrowly by that country than by Canada;

d)    the person has been denied access to the local refugee determination regime because of the person’s own prior irrevocable waiver of the right to access the refugee determination system.

3.    That CIC:

a)    make it clear to sponsors and the applicant when CIC believes that applicants are in a country where local integration may represent a durable solution;

b)    indicate concretely what the proposed durable solution is;

c)    allow the sponsors and the applicant to rebut that presumption.

4.    That the CCR urge its members to litigate failed resettlement cases where ‘signatory country’ was the issue.


 

FOOTNOTES

1. This is implied in OP5, section 7.2.

2. This point is recognized in OP5, section 7.3 Countries not signatory to the Convention and Protocol.

3. The manual, at page 33, incorrectly refers to the "possibility of a durable solution". The Regulations require that there be a "reasonable prospect," not merely a "possibility" of a durable solution. The Manual should conform to the law.

4. A number of Colombian refugees have taken refuge in Costa Rica. Most have apparently found protection there, but in the opinion of the UNHCR Costa Rica, some are not safe and need resettlement. The Canadian visa post, however, is allegedly not open to receiving any referrals. In South Africa, asylum seekers have access to a refugee determination system, but until November 2003, did not have the right to work until they had received an answer. This left many asylum seekers with no means of earning a living and often supported by family abroad. Because a backlog accumulated, many asylum seekers have waited several years. Despite a general view by the Canadian visa post that applicants have a durable solution in South Africa, some exceptions are made and accepted for resettlement to Canada. It is not however, clear to sponsors what are the factors that make a case exceptional, in the view of the visa post.

5. This is wrong in law, since the Regulations refer to "reasonable prospect", not "reasonable possibility" (IRPR 139(1)(d)).