Le processus de reconnaissance du statut de réfugié

Éliminer les modifications anti-réfugiés dans la loi d’exécution du budget (C-97)!

Résumé

Le CCR demande l’élimination des dispositions de la Loi d’exécution du budget, le projet de loi omnibus C-97, qui réduisent de façon importante les droits des demandeurs d’asile. Les modifications proposées au système de détermination du statut de réfugié exposent de nombreuses personnes à un risque accru d’être renvoyées dans leur pays et confrontées à la persécution, ce qui va à l’encontre de la Charte canadienne des droits et libertés et des obligations internationales du Canada à l’égard des droits humains.

Le processus de nomination, de formation et de traitement des plaintes de la CISR : Mémoire au CIMM

Résumé

Le présent mémoire est soumis au Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration dans le cadre de l’étude amorcée par le Comité en février 2018 sur le processus de nomination, la formation offerte aux commissaires, particulièrement en matière de sensibilité culturelle, d’orientation sexuelle, d’identité sexuelle et de sensibilité à l’expression sexuelle ainsi que le traitement des plaintes de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR).

Report context

L’expérience des demandeurs d’asile aux audiences dans le cadre du nouveau système

Résumé

Ceci est le rapport d'un projet de recherche mené par le CCR et certains de ses membres, concernant les expériences des demandeurs d'asile dans le nouveau système d'asile (depuis décembre 2012). La recherche se penchait surtout sur les expériences des demandeurs d'asile dans l'audience sur leur demande.

Nouveau système d’asile – un an après

Résumé
Le 15 décembre 2012, le système canadien de détermination du statut de réfugié a été soumis à d’importantes modifications. Un an après son application, qu’en est-il de la pratique de ce nouveau système? Ce rapport résume les principaux aspects du nouveau système d’asile selon le point de vue des membres du CCR.

Les modifications au système de détermination du statut de réfugié suscitent des inquiétudes

La loi C-31 a reçu la sanction royale le 28 juin 2012. La plupart des dispositions de cette loi concernant le système de détermination du statut de réfugié sont entrées en vigueur le 15 décembre 2012.

Voici quelques-uns des points qui suscitent l’inquiétude du CCR :

1.  Les délais précipités ne permettent pas aux réfugiés de faire valoir le bien-fondé de leur demande comme il se doit.

Le nouveau système impose des délais irréalistes à tous les demandeurs d’asile et désavantage particulièrement les réfugiés les plus vulnérables, notamment les victimes de torture ou de violences sexuelles, les femmes victimes de harcèlement en raison de leur sexe, et les réfugiés fuyant les persécutions liés à leur orientation sexuelle.

  • Les demandeurs d’asile nouvellement arrivés ont 15 jours pour remettre une version écrite exposant les fondements de leur demande; ils ne disposent donc pas d’assez de temps pour obtenir des conseils juridiques ni pour se conformer aux exigences complexes prévues par la loi.
  • Les demandeurs d’asile doivent se présenter à leur audience après seulement 60 jours, ce qui ne leur permet pas de recueillir les documents nécessaires prouvant leur situation.

2. Certains demandeurs auront moins de droits parce qu’ils sont ressortissants d’un « pays d’origine désigné ».

Ces modifications donnent au ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration de pouvoirs étendus pour désigner les pays d’origine. Les demandeurs provenant de ces pays se verront imposer des délais encore plus courts et n’auront donc plus suffisamment de temps pour présenter leur situation de réfugié (une audience doit avoir lieu après 45 jours, ou après 30 jours si la demande est déposée depuis le Canada). Ils se verront également refuser le droit d’interjeter appel à la Section d’appel des réfugiés, et seront confrontés à une déportation immédiate après une décision négative, même s’ils sollicitent un contrôle judiciaire de cette décision. Ces dispositions augmenteront les risques d’erreurs, sans aucune possibilité de rectification. Les réfugiés seront finalement déportés et se retrouveront en danger de subir des persécutions.

3. Certains demandeurs se verront imposer une détention obligatoire en plus d’une réduction de leurs droits dans le cadre du système de détermination du statut de réfugié, et ce, parce qu’ils auront été « désignés » en tant que réfugiés en « arrivée irrégulière » par le ministre de la Sécurité publique.

La loi modifiée octroie au ministre de la Sécurité publique un pouvoir discrétionnaire subjectif pour désigner deux ressortissants étrangers ou plus en tant que groupe en « arrivée irrégulière » en se fondant sur une commodité administrative ou la suspicion d’ « organisation d’entrée illégale ». Les conséquences de cette désignation comprennent :

  • La détention obligatoire pour toute personne âgée de 16 ans et plus, avec un droit de révision limité;
  • Aucun droit d’interjeter appel à la Section d’appel des réfugiés  
  • Aucun droit à la résidence permanente avant un minimum de cinq ans, même en obtenant le statut de réfugié, et donc, aucune possibilité de réunification familiale avec les conjoints et les enfants.

Le 5 décembre dernier, le ministre de la Sécurité publique a annoncé la désignation de cinq groupes de personnes; des groupes comprenant de nombreux enfants.

4. Une année d’interdiction à l’accès à l’Examen des risques avant le renvoi (ERAR) pour les demandeurs à qui on a refusé le statut de réfugié.

Depuis le 15 août 2012, les demandeurs dont le statut de réfugié a été refusé ne sont plus admissibles à l’Examen des risques avant le renvoi, et ce, pour une période d’un an suivant le refus, et de trois ans dans le cas de demandeurs ressortissants d’un pays désigné. Ceci signifie qu’ils ne disposent d’aucune possibilité de soumettre de nouvelles preuves de risque qui pourraient devenir disponibles entre le refus et le renvoi.

5. Une année d’interdiction au recours de demandes pour motifs d’ordre humanitaire

Les demandeurs du statut de réfugiés ne sont plus autorisés à déposer une demande pour motifs d’ordre humanitaire au cours de l’année suivant un refus, sauf s’ils peuvent prouver qu’il y va de l’intérêt supérieur d’un enfant ou s’ils souffrent d’une maladie grave potentiellement mortelle. Les ressortissants étrangers désignés ne peuvent pas déposer une demande pour quelque motif que ce soit pendant cinq ans. Ces modifications ont pour effet que la plupart des personnes ne disposent d’aucune possibilité de présenter des considérations humanitaires irréfutables avant le renvoi.

Inquiétudes concernant le message

Le CCR s’inquiète au plus haut point à propos de la manière négative dont sont traités les demandeurs d’asile dans les propos du gouvernement. En regard aux lois canadiennes et internationales, toute personne a le droit de présenter une demande d’asile pour fuir des persécutions. Il n’est pas juste non plus de prétendre que les demandes refusées sont nécessairement frauduleuses ou abusives. La définition de réfugié est restrictive et technique. De nombreuses personnes, dont les cas ne correspondent pas à la définition établie, ont réellement besoin de protection. Des références négatives constantes déstabilisent l’indépendance du système canadien pour les réfugiés et affaiblissent le soutien des Canadiens en faveur des personnes qui viennent au pays à la recherche de la sécurité et de la liberté, et pour être traitées avec dignité.


Pour en savoir plus sur le système des réfugiés, consulter http://ccrweb.ca/fr/la-reforme-refugies

Leçons à tirer de l'affaire Song Dae Ri (en anglais)


What does it take to win protection? Lessons from the Song Dae Ri case

The case of Song Dae Ri, a refugee claimant from North Korea, has recently attracted the attention of the Canadian public. According to media reports, Mr Ri was denied refugee protection by the Immigration and Refugee Board on the grounds that he was deemed undeserving of Canada's protection because he served in the North Korean government as a trade official.(1) The danger to Mr Ri if returned to North Korea does not appear to be in doubt: he is expected to be executed. His wife has already been executed. Mr Ri’s six-year-old son was accepted as a refugee.

The case illustrates a number of flaws in Canada's refugee determination system.

Broad application of exclusion clauses
Mr Ri has been found to be undeserving of Canada’s protection because of his participation in the North Korean government.  The 1951 UN Convention relating to the Status of Refugees excludes people from refugee protection if there are serious reasons for considering that they have committed various categories of serious crimes.(2)  Canada gives a very broad interpretation to these provisions, known as exclusion clauses.  Refugee claimants in Canada are often denied refugee protection not because they have committed a crime themselves but because they have been in some way associated with others who have committed crimes (for example, young men conscripted into an army that has committed abuses).  Mr Ri is not being accused of having himself committed any crime, but has been found guilty by association because of his membership in the North Korean government.(3)

IRB appointments
Refugee claims in Canada are heard by the Immigration and Refugee Board (IRB) which is made up of members appointed in a political process.  A single Board member hears and decides each refugee claim.  The quality of the Board members varies greatly, largely because appointments are made based on partisan political considerations, rather than on who the most competent candidates are.  As a result, refugee determination can resemble a lottery: if a claimant happens to appear before one member she may be accepted, while the same claimant might be refused if another member hears the case.  In Mr Ri’s case, it is reasonable to suppose that if he had been heard by another Board member he might have been granted refugee protection.

Lack of appeal
Mr Ri has been denied any appeal on the merits of the decision that he is not deserving of Canada’s protection.  The Immigration and Refugee Protection Act, as passed by Parliament, includes a right of appeal for refused refugee claimants.  However, the government has not implemented this part of the law and has failed to live up to its promises to implement the appeal.  As a result, a single board member’s decision that Mr Ri is not deserving of protection goes without review, even though this decision exposes Mr Ri to execution and even though another board member might have decided the case differently.  The only way to review a decision on a refugee claim is by applying for judicial review to the Federal Court, but this review is only available if the Court grants permission.  In Mr Ri’s case, the Court did not grant permission.

Excessive complexity of the system
Mr Ri’s experience illustrates the unnecessary complexity of the refugee determination system.  Instead of having a simple and fair process to determine who should be protected, the Immigration and Refugee Protection Act creates categories of people who can’t have their refugee claim heard or granted by the Immigration and Refugee Board, and then establishes a separate (and flawed) process to review those cases.  A person such as Ri who has been excluded cannot be granted refugee protection by the Immigration and Refugee Board, but may be granted a temporary stay of removal in a process called the Pre-Removal Risk Assessment.  This assessment itself involves three separate decisions: one to assess the risk to Ri, one to assess the danger he represents to Canada and a third to weigh these two decisions.

This process, already complicated, has recently become yet more confused with the decision by the Prime Minister to send some immigration functions to the newly created Canada Border Services Agency.(4)  There are now not only three individual decisions involved, but also two separate departments.  The decision on the risk is made by an official at the Canada Border Services Agency, while the decision on danger to Canada and the weighing of the two earlier decisions are made by two separate officials at Citizenship and Immigration Canada.

Perversely, the protection opinion is done by the enforcement agency (Canada Border Service Agency) while the opinion on the enforcement-related matters is done by the department that is supposed to be responsible for protecting refugees and immigrants (Citizenship and Immigration Canada).

Failure to respect the absolute bar on return to torture
Canada is a signatory to the Convention Against Torture which prohibits absolutely the return of any human being to torture.  This prohibition reflects the international community’s abhorrence for torture: no one deserves to be tortured, no matter what crimes he may have committed.  Canada has however refused to incorporate this absolute prohibition into its domestic law, leaving the door open to returning people to torture and even death.  This is wrong in international law.  Since Canadian law does not prohibit return to torture and death, Mr Ri faces the prospect of being deported from Canada, even though the government acknowledges that he would likely be executed.

Absence of provisions for family unity for refugee children
A person who is recognized as a refugee in Canada can include their spouse or common-law partner and dependent children in their application for permanent residence.  This means that if a parent is accepted as a refugee and the children are refused refugee status, the children do not face deportation.  However, the reverse does not apply: the law does not allow a child to include his or her parents in the application for permanent residence.  Mr Ri’s six-year-old son has been accepted as a refugee but he cannot include his father on his permanent residence application and thus faces the prospect of being separated from his one remaining parent (and orphaned, since his father is threatened with execution).  Similarly, if an unaccompanied child comes to Canada and is recognized as a refugee, there is nothing in the law to allow that child to be reunited in Canada with his or her parents and siblings.
  

 

1. The Canadian Council for Refugees' knowledge of this particular case is drawn from media reports.

2. The Refugee Convention states that its provisions "shall not apply to any person with respect to whom there are serious reasons for considering that: a) He has committed a crime against peace, a war crime, or a crime against humanity, as defined in the international instruments drawn up to make provision in respect of such crimes; b) he has committed a serious non-political crime outside the country of refuge prior to his admission to that country as a refugee; c) he has been guilty of acts contrary to the purposes and principles of the United Nations." (Article 1F).  Mr Ri was excluded based on paragraph a).

3. Canada doesn't follow UNHCR Guidelines on the Application of the Exclusion Clauses (4 September 2003) which recommend that decision-makers first consider the persecution that the claimant would face, and only then consider whether the exclusion clauses may apply. This allows a balancing of the consequences of exclusion against the gravity of the offense. In the Canadian process, the reverse occurs, with the arguments on exclusion being considered first. The guidelines also make clear that exclusion is only justified if there is shown to be individual responsibility for the crimes committed: "In general, individual responsibility flows from the person having committed, or made a substantial contribution to the commission of the criminal act, in the knowledge that his or her act or omission would facilitate the criminal conduct." (Para. 18)

4. This was done in a series of Orders in Council adopted 12 December 2003.

Système de détermination du statut de réfugié - Principes essentiels du CCR

SYSTÈME DE DÉTERMINATION DU STATUT DE RÉFUGIÉ PRINCIPES ESSENTIELS DU CCR 14 juillet 2004

PRINCIPES GÉNÉRAUX
1.    L’obligation internationale de protéger les réfugiés En sa qualité de signataire de la Convention de 1951, relative au statut des réfugiés, le Canada a l’obligation de protéger ces derniers contre la persécution.  La protection des réfugiésn’est pas un acte charitable, mais une obligation prescrite par le droit international. 2.    La protection des réfugiés une fin en soi
Le but premier du système de détermination du statut de réfugié doit être la protection des réfugiés.  Le système doit être conçu de façon à ce que tous les réfugiés reçoivent la protection. 3.    Le respect des obligations internationales en matière des droits humains
Le système de détermination du statut de réfugié doit respecter pleinement les obligations internationales du Canada en matière des droits humains. 4.    La conformité avec la Charte canadienne des droits et libertés
Toutes les personnes qui se trouvent au Canada, qu’elles aient ou non un statut de résidence régulier, ont droit à la pleine protection de la Charte canadienne des droits et libertés.  Le système de détermination du statut de réfugié doit donc se conformer pleinement à la Charte. 5.    Le respect de la dignité humaine
Le système de détermination du statut de réfugié doit respecter dignité humaine intrinsèque de tous les demandeurs d’asile, qu’une décision soit prise en faveur de leur besoin de la protection du Canada ou non. 6.    Les motifs humanitaires
Le système de détermination du statut de réfugié doit offrir la possibilité de recours aux demandeurs d’asile qui, même si leur situation ne correspond pas à la définition de réfugié ou de personne à protéger, méritent de rester au Canada, pour des motifs humanitaires ou parce que leur renvoi serait à l’encontre des obligations internationales du Canada en matière des droits humains. 7.    Un nombre accru de personnes réinstallées ne justifie pas la réduction des droits des demandeurs d’asile ou la restriction d’accès
Une amélioration du programme de réinstallation ne devrait pas se faire au prix d’une détérioration de la protection des droits des demandeurs d’asile au Canada.  Le nombre de personnes réinstallées ne peut justifier les restrictions imposées à l’accèsà l’asile au Canada.  Le Canada peut et devrait réinstaller un plus grand nombre de réfugiés.  Cependant, les demandeurs d’asile au Canada engagent nos responsabilités internationales en matière des droits humains, notamment l’obligation de non refoulement.  Le Canada a l’obligation de respecter les normes internationales en matière des droits humains, notamment lorsque l’accès à l’asile est entravé par des mesures telles que l’interception et les ententes de tiers pays sûr.  Un nombre accru de personnes réinstallées n’affecte pas ces obligations. 8.    L’efficacité est un objectif secondaire
L’efficacité des procédures sert, en général, aussi bien les intérêts des demandeurs d’asile que ceux du gouvernement.  Les demandeurs d’asile ont droit à une audience dans un délai raisonnable.  Ce qui constitue un délai raisonnable dépend des circonstances propres à chaque demandeur d’asile (par exemple, si le demandeur est séparé de sa famille).  L’efficacité ne doit pas, cependant, devenir un but en soi qui prime les droits des demandeurs d’asile. 9.    La réunification familiale
Le système de détermination du statut de réfugié doit respecter le droit des membres d’une même famille d’être ensemble. 10.    La détention, un dernier recours
Les demandeurs d’asile ne devraient pas être détenus, sauf en dernier recours, et seulement s’il n’y a aucune solution raisonnable de remplacement.  Les demandeurs d’asile détenus doivent avoir accès au conseil juridique et aux ressources qui les aideraient à établir leur identité et leur demande d’asile. 11.    Les enfants séparés
Des procédures spéciales devraient être mises en place pour protéger les intérêts des enfants séparés qui demandent l’asile. 12.    La transparence
Toutes les instances gouvernementales impliquées dans le système de détermination du statut de réfugié doivent faire preuve de transparence.  La prise de décision ne devrait pas être entourée de secret.  Le public devrait avoir accès aux renseignements utilisés dans la prise de décisions, et devrait être habilité à fournir au système des données pertinentes concernant les droits de la personne. 13.    L’imputabilité
Le gouvernement est responsable de l’aptitude du système à se conformer aux principes généraux susmentionnés. Il s’agit d’une lourde responsabilité, car la vie, la liberté et la sécurité des demandeurs d’asile sont en jeu.  Le gouvernement doit mettre en place des mécanismes, tels que la désignation d’un ombudsman, afin de s’assurer que le système fonctionne correctement et afin de protéger des individus qui ont été victimes d’erreur ou d’injuste. ACCÈS
14.    L’accès au système de détermination du statut de réfugié
Tous ceux qui demandent l’asile au Canada ou à un point d’entrée canadien devraient avoir accès à une audience orale. 15.    Le droit à la prise en compte de tous les motifs de protection, lors de l’examen des demandes
Tous les demandeurs d’asile ont droit à ce que leur demande soit examinée à la lumière de tous les motifs de protection.  Dans le cas de la définition de réfugié de la Convention de 1951, les questions d’inclusion devraient être prises en considération avant toute question d’exclusion (c’est-à-dire, le risque qui pèse sur l’individu devrait être évalué avant d’étudier si la personne mérite la protection).  Dans le cas des autres motifs de protection (la Convention contre la Torture et le Pacte international relatif aux droits civils et politiques), il n’y a pas de clauses d’exclusion et aucune ne devrait être invoquée. 16.    L’accès à la protection pour les demandeurs d’asile interceptés
Le Canada a une responsabilité envers les demandeurs d’asile qu’il intercepte à l’extérieur du Canada. L’obligation internationale du non refoulement exige que le Canada s’assure que les demandeurs d’asile interceptés aient accès à la protection. LES DÉCIDEURS 17.    L’indépendance des décideurs
Les décideurs impliqués dans le processus de détermination du statut de réfugié doivent être entièrement indépendants, au plan tant individuel qu’institutionnel.  Parmi les critères auxquels l’on doit satisfaire, pour garantir l’indépendance des décideurs, ces derniers devraient être nommés pour une période limitée, par un processus non-politisé de nomination et de reconduction, et qu’ils œuvrent dans le cadre d’un tribunal quasi-judiciaire indépendant. 18.    La qualité des décideurs
Les décideurs doivent posséder toutes les compétences nécessaires pour procéder à la détermination cruciale et complexe du statut de réfugié, d’une manière sensible. LES AUDIENCES 19.    Les audiences
À moins qu’elles soient acceptées dans le cadre d’une procédure accélérée, le sort des demandes doit être déterminé par un décideur compétent et indépendant, lors d’une audience orale (non une entrevue), qui offre au demandeur d’asile l’entière possibilité de présenter sa demande, d’être représenté par un conseiller juridique, d’entendre toute question relative à sa demande et d’y répondre. 20.    Des audiences non basée sur un processus contradictoire
L’audience ne devrait pas être basée sur un processus contradictoire, lorsqu’il ne s’agit pas de questions relatives à des clauses d’exclusion. 21.    Des délais de préparation suffisants
Tous les demandeurs d’asile devraient avoir suffisamment de temps pour préparer leur dossier.
22.    Traiter les demandes au cas par cas
Chaque demande devrait être étudiée indépendamment des autres.  Le système ne devrait pas réduire les garanties procédurales ni influencer les décideurs en les astreignant, aux dépens des demandes, à une catégorisation des demandes(par exemple, des catégories de « pays d’origine sûr » ou de « demande manifestement non fondée ». 23.    Représentation
On devrait assurer aux demandeurs d’asile une couverture d’aide juridique adéquate.  Étant donné que les demandeurs d’asile sont parfois mal représentés par des conseillers incompétents ou peu scrupuleux, le processus d’audience devrait, dans la mesure du possible, éviter de pénaliser les demandeurs d’asile qui sont mal représentés. 24.    La sensibilité
L’audience devrait être organisée de manière à refléter autant de sensibilité que possible envers les différents cas de demandeurs d’asile.  On devrait notamment faire preuve de sensibilité envers les demandeurs d’asile qui sont des femmes, des enfants, des survivants de la torture, des aînés ou des personnes handicapées. 25.    La qualité de l’interprétation
Les conclusions de l’audience dépendent de la qualité de l’interprétation.  Les interprètes devraient être responsabilisés par un processus d’agrément, de permis d’exercer et par un code de conduite. 26.    La documentation
La pertinence de la décision que doivent rendre les décideurs dépend de l’accès qu’ils ont aux renseignements complets, exacts, mis à jour, neutres et disponibles concernant les conditions existantes dans les pays que les demandeurs d’asile ont fuis.  Le système doit rendre ces renseignements disponibles.  Cependant, lors de la détermination du statut de réfugié, il faut savoir trouver un équilibre entre la volonté d’accorder sa confiance aux documents et, souvent, l’impossibilité de vérifier les demandes individuelles.  Les commissaires devraient être encouragés à ne pas exiger que chaque élément invoqué lors d’une demande soit justifié par une preuve écrite. 27.    La communication des documents
Toutes les informations utilisées pour la prise de décision concernant une demande d’asile doivent être transmises au demandeur d’asile avant la tenue de l’audience. 28.    Les motifs
Les décisions doivent être motivées par écrit.
APPEL ET RÉOUVERTURE DE DOSSIER
29.    Appel sur le fond
Le système de détermination du statut de réfugié doit offrir aux demandeurs d’asile dont la demande a été rejetée un droit d’appel sur le fond.  Un appel doit offrir un processus transparent qui s’appuie sur des décideurs compétents et sensibles et sur le principe de l’imputabilité.  Le processus d’appel doit offrir la possibilité d’une audience orale.  Il doit être conçu afin de refléter autant de sensibilité que possible aux réalités des demandeurs d’asile.  Cela revient également à prendre en compte que le demandeur d’asile n’a pas toujours accès à un conseiller compétent (si toutefois, il en a).  Ainsi, il est important d’établir des délais souples. 30.    Réouvertures
L’instance responsable de la détermination du statut de réfugié devrait avoir une compétence continue, allant jusqu’au moment du renvoi, ce qui lui permettrait de rouvrir un dossier de demande d’asile, dans le cas d’un rejet, d’un retrait, d’un désistement, d’un changement de circonstances ou de la disponibilité de nouvelles informations. 31.    Révision par les tribunaux
Les demandeurs d’asile dont la demande a été rejetée, devraient avoir accès aux tribunaux, sans être soumis à une demande d’autorisation, pour un contrôle judiciaire de la décision. 32.    Sursis de renvoi
Il devrait y avoir un sursis de renvoi en attendant la conclusion concernant un appel ou la révision d’une décision relative au statut de réfugié. LA RÉFORME CONCERNANT LES RÉFUGIÉS 33.    Le processus de réforme
Avant de procéder à la mise en œuvre de toute réforme du système, le gouvernement devrait rendre public le modèle ou les projets de modèles qui sont en cours d’étude et accorder un délai raisonnable aux personnes intéressées d’y répondre. 34.    Entretenir les points forts du  système actuel
Malgré les failles du système de détermination du statut de réfugié qui est en place au Canada, depuis 1989, le système a de nombreux points forts importants qui lui ont valu une renommée internationale et qui ont bien servi de nombreux demandeurs d’asile.  Les avantages connus du système actuel ne devraient pas être sacrifiés en faveur des bénéfices inconnus et incertains d’un système différent.