Des préoccupations relatives aux considérations humanitaires

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Questions à traiter lors de la table ronde sur les CH, les 27 et 28 mars 2006

 

A.       Principales préoccupations quant aux considérations humanitaires (CH) à l’heure actuelle

L’article 25 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR) a fourni et continue de fournir une solution ;à de nombreuses personnes pour lesquelles la Loi et le Règlement constituent un obstacle à la résidence permanente, malgré les raisons impérieuses à l’appui de leur demande pour venir ou demeurer au Canada de façon permanente. En fait, les CH doivent répondre à de grandes attentes étant donné les lacunes de nombreuses politiques en matière d’immigration. Ces attentes ne servent qu’à accroître les préoccupations des membres du Conseil canadien pour les réfugiés (CCR) quant à certaines lacunes liées au fonctionnement actuel des CH.

PRÉOCCUPATIONS LIÉES AU PROCESSUS

1.      Délai de traitement très long :Les demandeurs attendent souvent des années avant d’obtenir une décision concernant leur demande CH. Les délais de traitement très longs sont injustes (notamment en raison des frais considérables que doivent verser les demandeurs) et inefficaces (les personnes qui ont besoin d’une dispense pour des considérations humanitaires peuvent en être privées parce qu’elles doivent quitter le Canada avant qu’une décision soit rendue et/ou elles passent des années dans une situation incertaine sur le plan juridique). On constate un manque flagrant d’uniformité pour ce qui est des sursis au renvoi des personnes dont la demande CH est en suspens. Les délais de traitement très longs signifient également que les observations présentées dans le cadre d’une demande ne sont plus pertinentes lorsqu’une décision est rendue. Bien que dans de nombreux cas les agents demandent une mise à jour de l’information avant de prendre une décision, il n’en est pas toujours ainsi.

2.      Processus de traitement à l’étranger particulièrement obscur pour les demandes CH : Ceux qui auraient besoin de présenter une demande CH à l’étranger ne savent pas comment procéder. Il n’existe aucun formulaire de demande. Les bureaux des visas ne semblent pas traiter les demandes de façon uniforme. Dans certains cas, le demandeur qui utilise le formulaire pour la catégorie du regroupement familial et qui inclut une demande CH voit tout simplement sa demande rejetée parce qu’il ne satisfait pas aux exigences visant la catégorie du regroupement familial. Les bureaux locaux de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) au Canada et le Télécentre ne fournissent pas de conseils uniformes sur les demandes CH présentées à l’étranger. Le manque de clarté quant au traitement des demandes CH à l’étranger constitue un problème important étant donné qu’un grand nombre de personnes doivent avoir recours aux CH à des fins de regroupement familial (notamment pour que les enfants puissent être réunis avec leurs parents, conformément aux obligations du Canada en vertu de la Convention relative aux droits de l’enfant). Les cas nécessitant le recours à une demande CH à l’étranger comprennent : a) les membres de la famille exclus [R117(9)d)]; b) les enfants qui sont reconnus comme n’étant pas les enfants biologiques à la suite d’une analyse de l’ADN; c) d’autres membres de la famille de fait.

3.      Frais de traitement représentant un obstacle : C’est le cas pour les personnes les plus vulnérables, notamment pour les enfants, les chefs de famille monoparentale, les personnes ayant des problèmes médicaux ou les personnes handicapées. Par conséquent, certains des cas que les Canadiens jugeraient comme nécessitant une dispense pour CH sont ceux où le demandeur n’est pas en mesure de payer les frais de traitement pour la demande CH. Les personnes qui ont besoin d’une dispense pour CH sont souvent dans une situation financière extrêmement précaire (par exemple les femmes fuyant la violence conjugale), et leur absence de statut au Canada peut signifier qu’elles n’ont pas de permis de travail (même si elles en ont un, elles ne sont probablement pas en mesure d’obtenir un emploi bien rémunéré). Les frais relatifs au droit de résidence permanente constituent également une contrainte importante dans de nombreux cas CH.

4.      Processus complexe pour les demandeurs non représentés : Il est difficile pour la plupart des demandeurs d’entreprendre le processus sans représentation ou sans les conseils de professionnels. Bon nombre d’organisations non gouvernementales et de cliniques d’aide juridique offrent ce genre d’appui, mais il n’est pas disponible pour tous les demandeurs, même s’ils en ont vraiment besoin, étant donné que peu de fonds sont prévus pour ce genre de service. Il serait intéressant d’étudier l’incidence de la représentation (y compris les différents types de représentation) sur le taux d’acceptation des demandes et les raisons pour lesquelles certains demandeurs ne sont pas représentés.

PRÉOCCUPATIONS LIÉES À LA PRISE DE DÉCISIONS

5.       Incohérence des décisions : Les membres du CCR sont souvent déconcertés par le processus de prise de décisions, qui ne semble pas suivre un modèle uniforme. Certains cas qui semblent présenter des raisons impérieuses sont rejetés, alors que d’autres cas semblables ou présentant des raisons moins impérieuses sont acceptés. On constate un manque d’uniformité entre les régions et entre les personnes chargées de prendre les décisions.

6.      Décisions ne témoignant pas toujours d’une approche humanitaire : La Loi renvoie aux « circonstances d’ordre humanitaire ». Selon le guide IP5, le contrôle relatif aux CH vise à déterminer s’il y a « difficulté inhabituelle et injustifiée » ou « difficultés démesurées ». Ce contrôle ne sert-il pas à restreindre les circonstances possibles? Pour certaines décisions, cependant, le contrôle est modifié de sorte qu’il est beaucoup plus difficile de satisfaire aux exigences. Par exemple, certaines demandes ont été rejetées parce que les demandeurs n’éprouvaient pas de « difficultés excessives » ou ne subissaient pas un « tort irréparable ». Le contrôle relatif aux CH est-il interprété et appliqué de façon uniforme?

7.      Intérêt supérieur de l’enfant : Le CCR est conscient des efforts déployés par CIC pour ce qui est de prendre en considération l’intérêt supérieur de l’enfant, obligation prévue dans la législation et dans la Convention relative aux droits de l’enfant. Toutefois, l’interprétation et l’application ne sont pas uniformes, et nous sommes préoccupés par la tendance à l’interprétation restrictive. Selon le guide IP5, section 5.19, l’agent doit être vigilant et sensible à l’intérêt des enfants, mais l’obligation est ensuite restreinte de sorte qu’elle ne semble plus cadrer avec les obligations du Canada sur le plan des droits de la personne. On indique à l’agent qu’il n’y a aucune obligation si l’intérêt supérieur de l’enfant n’est pas suffisamment clair en fonction de la documentation présentée, et ce, malgré l’obligation prévue dans la Convention, qui est renforcée par l’alinéa 3(3)f) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR) (la Loi doit être appliquée de façon conforme aux instruments internationaux portant sur les droits de la personne). Le guide met également l’accent sur le fait que l’intérêt supérieur de l’enfant ne surpasse pas tous les autres facteurs liés au cas, sans préciser l’obligation prévue dans la Convention selon laquelle l’intérêt supérieur de l’enfant constitue une « considération primordiale ». En outre, le guide IP5 ne tient pas suffisamment compte de la décision de la Cour fédérale dans l’affaire Hawthorne, selon laquelle il faut tenir compte, pour l’enfant, des avantages du non-renvoi ainsi que des difficultés liées au renvoi.

8.     Conception restreinte de la notion de bonne intégration.  L’intégration est un processus qui fait intervenir toute une gamme d’aspects de l’expérience humaine, incluant les aspects social, culturel, psychologique et familial. Citoyenneté et Immigration Canada, qui a acquis des compétences considérables dans le domaine de l’intégration, l’a très bien compris. Grâce à l’initiative Metropolis, les chercheurs nous aident à mieux comprendre encore la complexité et la nature multidimensionnelle de l’intégration. Pourtant, dans la prise de décision CH, l’intégration semble trop souvent être mesurée principalement, voire exclusivement, en termes économiques. La conception plus large de l’intégration doit être mieux reflétée. Il faut également noter que les rejets de demandes CH peuvent avoir un impact négatif considérable sur l’intégration de nombreuses personnes autour du demandeur, incluant sa famille, ses collègues, ses amis et sa communauté.

PRÉOCCUPATIONS LIÉES À LA POLITIQUE

9.      Utilisation des considérations CH comme « passe-partout » pour toutes les politiques inadéquates. Ces dernières années, en particulier, les considérations CH ont été proposées à maintes reprises comme la solution aux politiques problématiques. Par exemple, les enfants réfugiés ne peuvent pas inclure leurs parents et frères et sœurs sur leur demande de résidence permanente : la solution est la demande CH. Les victimes de la traite de personnes risquent le renvoi du Canada bien qu’elles soient victimes d’un crime : la solution est la demande CH. Des personnes innocentes sont assujetties à la règle des membres de la famille exclus : la solution est la demande CH. Cependant, l’utilisation des considérations CH pour combler les lacunes des politiques limitées ne fonctionne pas de façon satisfaisante.

10.   Obstacles à l’établissement pour ceux qui sont acceptés en principe. Les diverses exigences de la Loi, telles que l’admissibilité médicale et l’exigence relative aux documents d’identité, bloquent fréquemment les gens dont la demande a été approuvée en principe. Ceci est particulièrement inique lorsque le motif principal de leur acceptation est lié à leur incapacité à répondre aux exigences. Par exemple, une personne acceptée en raison de son état de santé est ensuite exclue parce qu’elle est interdite de territoire pour raison médicale; un demandeur accepté en raison de son apatridie est exclu parce qu’il ne peut pas présenter de passeport. Le L25 prévoit la dispense de  « tout ou partie des critères et obligations applicables ». Pourquoi cette disposition n’est-elle pas mieux utilisée? Pourquoi le L25 est-il interprété comme ne s’appliquant qu’à la décision relative à la sélection?

B.    Genres de situations préoccupantes liées aux demandes CH

Voici une liste non exhaustive des genres de situations particulièrement préoccupantes pour le Conseil canadien pour les réfugiés lorsque les gens optent pour une demande CH.

Au Canada :

1.      Réfugiés qui auraient dû obtenir une protection mais dont le statut a été refusé en raison de failles du système de détermination.

2.      Survivants de la traite de personnes.

3.      Personnes qui ont de la famille ayant le statut de réfugié ou de résident permanent au Canada (incluant les parents et/ou les frères et sœurs d’enfants réfugiés reconnus au Canada).

4.      Personnes apatrides.

5.      Personnes (souvent des femmes) parrainées mais qui ont quitté leur époux pour des raisons de violence conjugale.

6.      Personnes dont le renvoi du Canada constituerait une grave atteinte aux droits (p. ex. personnes atteintes d’une maladie grave pour laquelle un traitement est disponible au Canada mais pas dans le pays où elles seraient renvoyées).

7.      Personnes provenant de pays vers lesquels le Canada n’effectue généralement pas de renvois en raison d’une situation de risque généralisé (pays pour lesquels un moratoire est imposé).

8.      Personnes qui vivent au Canada de façon continue depuis plusieurs années.

9.      Personnes qui se sont intégrées au Canada, l’intégration étant considérée non du point de vue économique restreint mais prenant en compte l’intégration sociale, culturelle et familiale.

10.  Personnes qui travaillent depuis un certain temps dans le cadre de programmes concernant les travailleurs temporaires, notamment à titre de travailleurs agricoles saisonniers.

 

À l’étranger :

11.  Membres de la famille exclus [R117(9)d)].

12.  Enfants non biologiques séparés de leur unique famille, qui se trouve au Canada.

13.  Parents et frères et sœurs d’enfants réfugiés au Canada.

14.  Autres membres de la famille de personnes se trouvant au Canada, pour lesquels il existe des préoccupations humanitaires particulières (par exemple, parce qu’ils se trouvent dans – ou risquent d’être renvoyés à un endroit où règne – une situation de risque généralisé).


C.       Recommandations générales

1.      Approche en matière de droits de la personne.

La prise de décision CH devrait être motivée par les principes des droits de la personne. Il faudrait accorder davantage de poids au L3(3)f) et à la nécessité de se conformer aux instruments portant sur les droits de personne, notamment en ce qui concerne les obligations ayant trait :

a.       à l’intérêt supérieur de l’enfant;

b.      à l’unité familiale (il faudrait s’attacher davantage à maintenir ensemble les membres des familles/à les réunir).

2.      Élaborer des solutions d’ordre politique

Les situations qui reflètent une lacune politique devraient être réglées au moyen d’une solution d’ordre politique. Cela pourrait inclure une plus grande utilisation des catégories prévues par le Règlement pour faire face, par exemple, à la situation :

a.       des victimes de traite de personnes;

b.      des personnes apatrides;

c.       des ressortissants de pays pour lesquels un moratoire est imposé (ils devraient pouvoir demander la RP après avoir passé trois ans au Canada);

d.      des victimes de violence familiale;

e.       des résidents de fait à long terme.

 

Il faudrait instaurer des changements politiques visant à :

f.        éliminer le R117(9)d) (membres de la famille exclus);

g.       accorder aux enfants réfugiés au Canada le droit d’inclure leurs parents et leurs frères et sœurs dans leur demande de résidence permanente;

h.       reconnaître comme membres de la famille les enfants non biologiques, qui font partie intégrante d’une famille;

i.         mettre en œuvre le droit d’appel des réfugiés.

3.      Mettre en place un processus pour les demandes CH à l’étranger

Ce processus à l’étranger devrait comprendre un formulaire, des lignes directrices claires et accessibles et une formation à l’intention des agents des visas ainsi que du personnel des bureaux locaux et du Télécentre.

4.      Appliquer les résultats de l’analyse comparative entre les sexes

Procéder à une analyse comparative entre les sexes du processus et des décisions CH et en appliquer les résultats afin d’assurer une égalité entre les sexes.

5.      Guider davantage les agents

Les agents pourraient et devraient être guidés davantage, sans que cela ne porte atteinte à leur pouvoir discrétionnaire. Davantage de situations pourraient être présentées comme comportant une présomption favorable. La notion d’intégration doit être définie de façon plus large.

6.      Supprimer les obstacles liés au traitement

Éliminer les obstacles tels que les droits (de traitement et de 975 $), les longs délais de traitement, les critères d’admissibilité et le manque d’accès à un représentant compétent.

7.      Fournir aux demandeurs la possibilité d’être entendu en sursoyant au renvoi

Veiller à ce qu’une politique soit appliquée de façon uniforme pour surseoir au renvoi pendant qu’une décision CH est prise, au moins lorsqu’une demande CH est en instance pendant un certain temps.

8.      Mettre l’information à jour avant de prendre une décision

Veiller à ce qu’une politique soit appliquée de façon uniforme pour demander de l’information à jour avant de prendre une décision si une demande n’est pas traitée dans un délai raisonnable.

mar 2006