1. Qu’est-ce que la Section d’appel des réfugiés?
2. Quels motifs offre le gouvernement pour ne pas mettre en œuvre la SAR?
3. Pourquoi le gouvernement n’a-t-il pas mis sur pied la SAR?
4. N’y a-t-il pas d’autres appels à la disposition des demandeurs d’asile?
5. La mise sur pied de la SAR n’entraînera-t-elle pas l’augmentation des délais de traitement du système de détermination du statut de réfugié en ajoutant une étape supplémentaire?
6. La mise sur pied de la SAR n’entraînera-t-elle pas une augmentation des coûts gouvernementaux?
7. La question d’un appel devrait-elle être examinée dans le cadre d’une réforme globale du système de détermination du statut de réfugié?
8. Qui est-ce qui recommande la mise sur pied de la SAR?

Q.1 Qu’est-ce que la Section d’appel des réfugiés?

La Section d’appel des réfugiés (SAR) est une section supplémentaire de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR) créée par le Parlement dans la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR), adoptée en 2001. La loi donne aux demandeurs d’asile le droit d’en appeler sur le fond des décisions défavorables rendues par la Section de protection des réfugiés de la CISR.

Cependant, en avril 2002, le gouvernement a annoncé que la SAR n’allait pas être mise en œuvre au moment où la loi devait entrer en vigueur (le 28 juin 2002). 

Q.2 Quels motifs offre le gouvernement pour ne pas mettre en œuvre la SAR?

Les raisons avancées changent avec les circonstances.

• Avril 2002 : Le ministre affirme qu’il y a trop de demandes
• Janvier 2003 : Les statistiques pour 2002 révèlent une diminution spectaculaire du nombre de demandes.
• Février 2003 : Le ministre affirme que le nombre de demandes en 2002 (près de 34 000) est bien supérieur à celui de la plus grande partie de la décennie précédente et que le nombre de demandes en instance [qui attendent d’être entendues à la CISR] demeure très élevé (50 000).
• Janvier 2005 : Les statistiques de 2004 montrent que 25 521 demandes ont été présentées, soit bien moins que la moyenne de la décennie précédente. Il y avait 27 290 demandes en instance à la fin de 2004, le chiffre le plus bas depuis 1999.
• Mars 2005 : Le ministre déclare que la SAR serait un autre obstacle à l’élimination de l’« inventaire » à la CISR.
• Juin 2006 : l’« inventaire » à la CISR a baissé à 19 349.
• Décembre 2006 : CIC affiche des informations prétextant que la mise sur pied de la SAR coûterait des millions de dollars.

Q.3 Pourquoi le gouvernement n’a-t-il pas mis sur pied la SAR?

Seul le gouvernement peut dire les vraies raisons pour ne pas respecter la loi adoptée par le Parlement et les droits fondamentaux des réfugiés.  Cependant, les faits suivants sont sans doute pertinents :

• Dans la foulée du 11 septembre 2001, les réfugiés et le système canadien de détermination du statut de réfugié ont été injustement accusés de constituer des menaces à la sécurité de l’Amérique du Nord.
• Les réfugiés sont parmi les groupes de personnes les plus vulnérable au Canada : il est facile d’en faire des boucs émissaires et de les maltraiter.  On ne permettrait jamais au gouvernement de remettre le sort de citoyens canadiens à un seul décideur, sans droit d’appel.

Q.4 N’y a-t-il pas d’autres appels à la disposition des demandeurs d’asile?

En l’absence d’un appel sur le fond, il n’y a pas d’autres mécanismes pour s’assurer que les erreurs sont corrigées. Un demandeur du statut de réfugié rejété peut demander un contrôle par la Cour fédérale, mais seulement si la Cour l’autorise à le faire et uniquement pour certains types d’erreurs.  La Cour donne cette autorisation dans seulement 10% des cas et elle ne se justifie même pas lorsqu’elle refuse cette autorisation.

La Cour fédérale est le seul tribunal où la décision relative au statut de réfugié prise par la CISR est révisée et peut être cassée. Les demandeurs dont la demande est refusée peuvent demander un examen des risques avant renvoi ou une admission pour des raisons d’ordre humanitaire, mais aucun de ces deux recours ne permet de corriger des erreurs commises par la CISR.

Un demandeur rejeté qui demande un examen des risques avant renvoi (ERAR) peut seulement présenter de nouveaux éléments de preuve et ne peut essayer de faire valoir que la décision initiale était erronée. Le Comité des Nations Unies contre la torture a fait remarquer que, dans un ERAR, « seuls les nouveaux éléments de preuve éventuels sont pris en considération et qu’autrement le recours est rejeté. Le Comité est donc d’avis que ce recours ne constituerait pas un recours utile pour le requérant […] ».

En 2005, seulement 3% des décisions dans le cadre de l’examen des risques avant renvoi étaient positives.

Les demandes d’admission pour des raisons d’ordre humanitaire ne constituent pas non plus un recours utile pour les demandeurs dont la demande a été rejetée à tort. Il s’agit d’une mesure discrétionnaire et le demandeur peut être expulsé avant que la décision ne soit rendue. Le Comité des Nations Unies contre la torture a fait l’observation suivante au sujet de l’inefficacité du recours pour des raisons d’ordre humanitaire :

« Le Comité fait observer que lors de sa vingt-cinquième session, dans ses observations finales sur le rapport de l’État partie, il a examiné la question de la demande de « dispense ministérielle pour raisons d’ordre humanitaire ». Il s’était dit alors particulièrement préoccupé par le manque d’indépendance dont feraient preuve les fonctionnaires chargés d’examiner ce « recours », ainsi que par le fait qu’une personne puisse être expulsée alors que ledit recours est en cours d’examen. Il avait conclu que cela pouvait amoindrir l’efficacité de la protection des droits énoncés au paragraphe 1 de l’article 3 de la Convention [c.-à-d. le retour à la torture]. Le Comité a noté que bien que le droit de bénéficier d’une assistance humanitaire puisse fonder un recours prévu par la loi, cette assistance est accordée par un ministre sur la base de critères purement humanitaires, et non sur une base légale, et constitue ainsi plutôt une faveur. »

Q.5 La mise sur pied de la SAR n’entraînera-t-elle pas l’augmentation des délais de traitement du système de détermination du statut de réfugié en ajoutant une étape supplémentaire?

Cet argument est régulièrement avancé par le gouvernement.  L’importance accordée à ce point est regrettable dans la mesure où il en va de la vie des gens.  L’accent mis sur les délais de traitement suggère que le gouvernement considère les demandeurs d’asile non pas comme des êtres humains dont les droits fondamentaux pourraient être menacés, mais plutôt comme un problème bureaucratique à gérer.

De plus, il est loin d’être clair que la SAR augmentera les délais de traitement (en tout cas, des 5 mois additionnels proposés par le gouvernement). Évidemment, il est difficile de savoir en quoi consiste exactement l’analyse du gouvernement, étant donné qu’il ne l’a pas rendue publique et n’en a pas discuté non plus avec des groupes représentatifs comme le Conseil canadien pour les réfugiés.

La mise en place de la SAR réduira presque certainement le nombre de demandes de contrôle judiciaire à la Cour fédérale, ainsi que le nombre d’autorisations accordées. On peut le supposer pour plusieurs raisons : un grand nombre des décisions erronées seront corrigées par la SAR et n’exigeront donc pas de contrôle judiciaire; les demandeurs qui ont obtenu une révision d’une décision négative seront moins enclins à vouloir demander ensuite un contrôle judiciaire coûteux; la Cour fédérale aura probablement moins raison d’autoriser des contrôles judiciaires étant donné que la plupart des demandes comportant une erreur susceptible de révision auront été examinées par la SAR.  Après une période initiale d’essai, on prévoyait qu’il n’aurait pas de sursis à la mesure de renvoi pendant l’étude d’une demande de contrôle judiciaire d’une décision négative de la SAR.

La mise en place de la SAR améliorera l’efficience et l’uniformité au niveau de la première instance, en établissant des précédents à suivre dans des cas semblables. Les décideurs pourront alors utiliser la jurisprudence de la SAR afin de simplifier le processus décisionnel.

Si le gouvernement est préoccupé par les délais de traitement des demandes, il pourrait d’abord réduire les délais dont il est responsable. Le Conseil des ministres a tardé à combler les postes à la CISR, ce qui provoque un manque de décideurs.  Les délais de traitement de la détermination  du statut de réfugié sont en conséquence à la hausse.  Le gouvernement pourrait également s’attaquer aux délais à l’étape de l’examen des risques avant renvoi.  De nombreux demandeurs attendent des mois avant de se faire demander s’ils veulent un examen des risques avant renvoi et, quand ils font cette demande, encore de nombreux mois avant d’obtenir une décision.

Q.6 La mise sur pied de la SAR n’entraînera-t-elle pas une augmentation des coûts gouvernementaux?

Il s’agit encore une fois d’un argument soulevé par le gouvernement.  Il ne devrait pas cependant être notre préoccupation principale face à l’évaluation de ce qui est nécessaire afin d’assurer que les réfugiés ne sont pas refoulés vers la persécution.  Le coût sur le plan humain de refouler un réfugié vers la persécution dépasse largement les modestes coûts au plan financier de la SAR.

De toute façon, il n’est pas clair sur quoi le gouvernement se base pour arriver à ses estimations des coûts. 

En décembre 2004, le président de la CISR a estimé que la mise sur pied de la Section d’appel des réfugiés coûterait 2 millions de dollars et les coûts de fonctionnement s’élèveraient à 8 millions de dollars par année. C’est une somme modeste dans le contexte des dépenses du gouvernement, qui reflète la nature modeste de l’appel approuvé par le Parlement, qui se limite à un examen de documents.

Deux ans plus tard, le gouvernement prétend que la SAR coûterait 12 millions de dollars au gouvernement federal par année et augmenterait les coûts des services sociaux des provinces d’environ 21 millions de dollars par année.

Ces calculs ne semblent pas prendre en compte ce que les demandeurs d’asile contribuent en impôts, ni les économies associées à la mise sur pied de la SAR.  Les coûts seraient atténués par des économies que le gouvernement réaliserait à la Cour fédérale, étant donné qu’un nombre moins élevé de dossiers devraient être examinés à ce niveau. Les procédures à la Cour fédérale coûtent beaucoup plus cher à cause des exigences officielles des procédures judiciaires, qui entraînent des dépenses publiques non seulement pour la Cour proprement dite mais aussi pour les avocats du ministère de la Justice qui doivent préparer les documents et comparaître devant la Cour.

Encore une fois, si le gouvernement se préoccupe des coûts imposés aux provinces, il devrait nommer des commissaires à la CISR, afin de stopper l’accumulation des demandes d’asile qui attendent une audience.

Q.7 La question d’un appel devrait-elle être examinée dans le cadre d’une réforme globale du système de détermination du statut de réfugié?

Depuis l’an 2002, quand la mise en œuvre de la SAR a été reportée, des ministres successifs de la Citoyenneté et de l’Immigration ont dit qu’ils étudiaient des solutions de rechange.  Le gouvernement peut bien sûr envisager à n’importe quel moment des éventuelles réformes, mais entre-temps la loi qui est déjà adoptée par le Parlement doit être respectée.  De toutes façons, étant donné qu’il n’y a jamais eu de suite aux multiples engagements de réviser le système global, cela ressemble grandement à une manoeuvre dilatoire.

Q.8 Qui est-ce qui recommande la mise sur pied de la SAR?

Les appels en faveur de la mise sur pied de la SAR proviennent d’un large éventail d’organismes, en plus du Conseil canadien pour les réfugiés :

• Amnistie internationale
• le NPD
• le Bloc québécois. Le Bloc québécois a déposé un projet de loi exigeant la mise sur pied immédiate de la SAR, le projet de loi C-280.
• L’Association du barreau canadien
• Le Comité parlementaire permanent de la citoyenneté et de l’immigration.  Le 14 décembre 2004, le Comité adoptait à l’unanimité la motion suivante :

« Attendu que la Section d’appel des réfugiés est incluse dans la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés; que le Parlement a voté la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés et qu’il est donc en mesure de s’attendre à sa mise en œuvre; que la Chambre des communes et les parlementaires sont en droit de s’attendre à ce que ses engagements soient respectés par le gouvernement du Canada, le Comité de la citoyenneté et de l’immigration exige que le gouvernement, par sa ministre, mette en application la Section d’appel des réfugiés ou présente une proposition de rechange au Comité, et ce, sans délai. »

• Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR). Le HCR a toujours maintenu la nécessité d’un appel sur le fond. Après l’annonce que la Section d’appel des réfugiés ne serait pas mise sur pied, le HCR a écrit :

« Le HCR considère qu’un mécanisme d’appel constitue un élément fondamental et nécessaire du processus de détermination du statut de réfugié. Il permet non seulement de corriger des erreurs commises en première instance, mais aussi d’assurer un processus décisionnel cohérent. Le Canada, l’Italie et le Portugal sont les seuls pays industrialisés qui ne donnent pas aux demandeurs d’asile déboutés la possibilité de faire examiner des points de fait et de droit de la décision de la première instance. Par le passé, il y avait une protection parce que les décisions pouvaient être prises par deux commissaires, le bénéfice du doute jouant en faveur du demandeur en cas de décision partagée. Lorsque la LIPR entrera en vigueur le 28 juin, cette importante protection disparaîtra.» [traduction ]

• La Commission interaméricaine des Droits de l’Homme.  Dans son Rapport sur la situation des droits de la personne des demandeurs d’asile dans le système canadien de détermination du statut de réfugié (2000), la Commission déclarait que :

« Dès que les faits d’une situation individuelle sont disputés, le cadre d’une procédure efficace devrait permettre leur révision. Puisque même les meilleurs des décideurs peuvent se tromper en rendant leur jugement, et compte tenu des dangers potentiels pour la vie des personnes qui résultent de telles erreurs, un appel sur le bien-fondé d’une détermination négative constitue un élément nécessaire de la protection internationale. » (par. 109) [traduction]

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